西汉的丞相，东汉的太尉、司徒和司空，都是秩位为公的宰相，西曹、东曹则是他们专设的下属机构。然而在东汉，西曹、东曹的设置范围呈现出扩大的趋势。一些职位比同三公的将军，如车骑将军、大将军等，他们的军府也渐次设置西曹、东曹。这种情况的出现，与东汉中枢政治的演变，尤其是外戚专权局面的发展，有着密切的关系。
《续汉书·百官一》记述“将军”云：
将军，不常置。本注曰：掌征伐背叛。比公者四：第一大将军，次骠骑将军，次车骑将军，次卫将军。又有前后左右将军。
该条刘昭补注引蔡质《汉仪》，内容要充实一些：“汉兴，置大将军、骠骑，位次丞相，车骑、卫将军、左、右、前、后，皆金紫，位次上卿。典京师兵卫，四夷屯警。”西汉时期，大将军、骠骑将军是最重要的将军称号，他们与丞相的地位是相当的。其中，霍光、王凤先后以“大司马大将军”领尚书事，为中朝官之首、辅政大臣，其实际权力比丞相还要高。车骑将军、卫将军的地位也很高，东汉以后与三公的地位相当。西汉时前后左右将军“位上卿，金印紫绶”[3] (卷十九)，宣元以后，多充任中朝官，参预朝政。以上自大将军至前后左右将军，均为重号将军，是皇帝的最高级武官。
西汉后期，以大将军为代表的诸重号将军在中枢政治中发挥着重要作用，他们的幕府分别设置有员额不等的属官。这些属官可以分两大类：一类是属于军队系统的，如校尉、司马以及军监、千人等；另一类是长史、从事中郎以及各种掾、史，这些是管理府内事务的[1] (p256、257)。总体看来，这些军府的属官设置与当时丞相府或三公府的建制还有很大差异。东汉以后，情况就大不一样了。据《后汉书》卷四二《东平王苍传》，明帝十分器重同母弟东平王刘苍，“及即位，拜为骠骑将军，置长史、掾史员四十人，位在三公上”。刘苍以宗王辅佐朝政，因为身份特殊，故不在三公之列，另拜骠骑将军，位在三公之上。他的军府掾史多达40人，超过了当时太傅府和三公府的规模。由于他是只理政而不领兵，估计其军府机构的主要部分是仿照三公府的建制，与普通军府有差别。同书卷二七《吴良传》载，吴良一度被骠骑将军东平王刘苍辟署为西曹掾，可以为上述推测提供佐证，这也是史籍所见将军府设置西曹的最早记录。此后，将军开府制度在和帝朝得到重大发展。永元元年(89)，窦太后兄窦宪请求出击北匈奴，“乃拜宪车骑将军，金印紫绶，官属依司空”[8] (卷二十四)。同年九月，窦宪班师凯旋，拜为大将军。据《后汉书》卷二四本传：“旧大将军位在三公下，置官属依太尉。宪威权震朝庭，公卿希旨，奏宪位次太傅下，三公上；长史、司马秩中二千石，从事中郎二人六百石，自下各有增。”窦宪拜车骑将军时“官属依司空”，应该理解为依照司空府的员额和建制配置车骑将军府的属官。《续汉书·百官一》记述诸重号将军的属官云：
长史、司马皆一人，千石。本注曰：司马主兵，如太尉。从事中郎二人，六百石。本注曰：职参谋议。掾属二十九人。令史及御属三十一人。此皆府员职也。又赐官骑三十人及鼓吹。其领军皆有部曲。
此处把将军的属下明确地记述为两个部分：自长史、司马、从事中郎以下，包括掾属、令史及御属，“此皆府员职也”，即通常情况下的军府属官；将军领兵时另有“部曲”，配置属于军队系统的各类军吏。据此记载，窦宪本传所说的车骑将军“官属”，并不包括其所领各类军吏，这部分“官属”依照司空府的建制予以配置，突出政务方面的职能，是容易理解的。窦宪领兵出击北匈奴，军事行动是暂时的，但他却在窦太后的支持下，乘机拜授地位尊显的车骑将军，又依照司空府的建制设置其军府，这些都是从长远着眼来巩固窦氏的执政地位。窦宪旋即拜为大将军，除了按旧制依太尉府设置其军府④，还使大将军位在三公之上，次于太傅为上公，令属官增秩，其中长史、司马秩中二千石，同于九卿，窦氏权势显赫一时。窦宪在和帝朝专权，开东汉一代外戚专权之端，在此过程中，形成了与外戚专权相适应的将军开府制度。与西汉相比，东汉的车骑将军府、大将军府基本上是依三公府的建制设置，突出政务职能和行使这一职能的稳定性。东汉中后期，执政的外戚或任车骑将军，或任大将军，由此形成惯例。
如上所述，东汉中后期执政的外戚，其车骑将军府或大将军府，均应设有西曹、东曹。作为例证，汉末何进的大将军府，有蒯越任东曹掾，伍孚任东曹属。董卓之乱以后，东汉朝廷名存实亡，大小军阀蜂起，在经过一番兼并之后，形成了几个大的军阀集团。这些据州兼郡的大军阀，为了实现对辖境内军政大权的有效控制，其最方便的途径，就是仿照三公府的建制，设置自己的军府。当然，具体情况还要视各个军阀向朝廷窃取的名号而定。下面，我们依据史籍所载录，就一些军阀任职和设置东西曹的情况，依次加以考察。
刘虞，灵帝中平六年(189)以幽州牧加拜太尉，不久改拜大司马；属下有东曹掾魏攸。刘表，献帝初平三年(192)拜镇南将军、荆州牧，假节；属下有东曹掾傅巽。刘备，献帝建安四年(199)拜左将军，后自领益州牧；属下有左将军西曹掾刘巴。孙权任职的情况较为复杂，他在建安五年拜讨虏将军，领会稽太守；十四年，自为行车骑将军，领徐州牧；二十四年，拜骠骑将军，假节领荆州牧。至魏文帝黄初二年(221)，接受魏帝封拜，为大将军，使持节督交州、领荆州牧事；次年自立年号为黄武，宣告建国。在孙权任以上职位的几个阶段，先后在其军府任职的有：讨虏将军东曹掾顾徽；车骑将军西曹掾张敦，东曹掾冯熙、步陟；骠骑将军西曹掾张承、阚泽，东曹掾刘基；大将军西曹掾沈珩。此外，张允亦曾为孙权东曹掾，陆逊曾在幕府任东、西曹令史，但任职时间不详。公孙渊，其祖父公孙度在汉末割据辽东，父康、叔父恭相继嗣位。魏明帝太和二年(228)，渊胁夺恭位，明帝拜渊扬烈将军、辽东太守；其属下有西曹掾公孙珩。
从史籍反映的情况看，汉末军阀设置和运作东、西曹，具有如下明显的特点。第一，在王纲解纽、割据相争的局面下，对各军阀而言，争夺人才，着力加强政权建设，无疑是头等大事。东汉三公府的西曹、东曹，本来就分别掌管对内、对外人事处置权，因此，仿照三公府的建制，在自己的军府设置西曹、东曹，使之成为政权建设的枢纽，就是他们最方便的选择。从各军阀具体的任职情况看，刘虞为太尉、大司马，刘备为左将军，孙权后来为车骑将军、骠骑将军和大将军，他们以三公或重号将军的身份设置东西曹，在制度上应当不存在障碍；而刘表为镇南将军，孙权先前为讨虏将军，公孙渊为扬烈将军，都只是杂号将军，其设置东、西曹，则是突破了旧制的规范。由此说明，由于东西曹处在政权建设的枢纽地位，各军阀无论其名号如何，也无论其是否完全照搬三公府的建制，东、西曹都是要优先设置的。东、西曹在汉末呈现出前所未有的活跃面貌，原因就在于此。
第二，各军阀都相当重视东、西曹掾属的选任，被选用者均为才智之士。例如刘表的东曹掾傅巽，是一个典型的人物识鉴专家。孙权的东曹掾顾徽“有才辩”，后拜辅义都尉，出使曹操。另一东曹掾冯熙，后来拜立信都尉，使蜀吊刘备丧；又为中大夫，出使魏国。孙权的大将军西曹掾沈珩，“少综经艺，尤善《春秋》内、外传。权以珩有智谋，能专对，乃使至魏”[10] (卷四十七注)。这些人充当使节，不辱使命，不损国威，自非凡才。
在汉末军阀中，曹操的情况比较特殊。他在建安元年(196)把汉献帝挟持至许，取得“挟天子而令诸侯”的政治地位，由普通军阀跃升为朝廷宰辅。当年九月，曹操拜大将军；两个月后，由于袁绍的反对，他辞去大将军职位，转拜司空。自此至建安二十五年曹操去世，他相继为汉丞相、魏公和魏王，以霸府政治的模式实现对国家的控制。在此期间，其司空府、丞相府的僚属机构不断膨胀，其中东西曹尤为活跃。大量的文献记录，充分地为我们展示了当时曹府东、西曹运作的实态。
首先，曹操大将军府、司空府和丞相府的东西曹，先后在其中任职者人数众多，见于史载的有满宠、毛玠、陈群、梁习、王思、崔琰、蒋济、陈矫、卢毓、郭湛、丁仪、胡质、徐奕、何夔、邢颙、徐宣、常林、徐邈、司马懿等，共19人。这些人具体的任职有三种，即东西曹掾、东西曹属和东西曹令史。
其次，先后任西曹掾的，有陈群、崔琰、郭湛、丁仪等4人，任东曹掾的有毛玠、崔琰、何夔、邢颙、徐宣、陈群等6人，而毛玠、崔琰主持东西曹的时间最长，影响最大。当时，中央和地方的选官之权基本上归属曹操霸府的东西曹。在内部分工方面，仍然遵循着西曹主内、东曹主外的旧制框架，但东西曹之间的合作有强化的趋势。例如，陈群任司空西曹掾属，“时有荐乐安王模、下邳周逵者，太祖(曹操)辟之。群封还教，以为模、逵秽德，终必败”[10] (卷二十二)。这是西曹主府吏署用之证。毛玠长期主持东曹事务，“其典选举，拔贞实，斥华伪，进逊行，抑阿党。诸宰官治民功绩不著而私财丰足者，皆免黜停废，久不选用。于时四海翕然，莫不励行。至乃长吏还者，垢面羸衣，常乘柴车。军吏入府，朝服徒行”[10] (卷二十注)。东曹主管地方宰官治民的长吏和军吏，于此清晰可见。东曹主管军吏，尚有丁斐的事例为证。丁斐任典军校尉，多有不法行径，曹操曾言“东曹毛掾数白此家，欲令我重治”[10] (卷九注)。由于东曹的职能范围较广，集中了大部分的选举事务，因而它成了当时人事斗争的焦点。
最后，在选举官员的操作方面，对候选对象的德才进行考察评定的环节得到了加强。崔琰任东曹掾时，曾为丞相征事邴原、议郎张范作评状云：“征事邴原、议郎张范，皆秉德纯懿，志行忠方，清静足以厉俗，贞固足以干事，所谓龙翰凤翼，国之重宝。举而用之，不仁者远。”[10] (卷十一)这种评状应该就是九品官人法下为士人作状的肇端。《三国志》卷一二《崔琰传》注引《先贤行状》称：“魏氏初载，委授铨衡，总齐清议，十有余年。文武群才，多所明拔。朝廷归高，天下称平。”所谓“委授铨衡，总齐清议”，表明崔琰主持东西曹，其主要职责是掌典对候选对象的品评推荐，这与上举事例可互相印证。而所谓“朝廷归高，天下称平”，则是对崔琰把握人物评论尺度的肯定。上举事例中，崔琰以东曹掾的身份品评丞相府属官邴原、朝官张范，反映出东西曹之间紧密配合以及东西曹掌选的范围之广。
三 魏晋南北朝公府、州府的东西曹
魏晋南北朝时期，中央决策行政体制沿着东汉以来的轨迹继续发展，并发生了重大变化：东汉时期的太尉、司徒和司空等三公，已经丧失实权，成为虚衔；作为辅助皇帝进行决策和实施政务的权力机构是中书、门下和尚书等三省。在地方行政体制方面，州、郡、县三级行政机构已经形成，都督制发展成熟。其时州刺史、郡太守多带将军称号，治民而又领兵；同时，以军将为都督，督一州至数州，或一郡至数郡，往往又兼任军府所在地的州刺史或郡太守，表现出地方政权军事化的明显特征。这个时期，西曹、东曹的设置范围进一步朝着扩散和下移的方向发展，而上述中央和地方政制的变化，对这一过程给予了直接或间接的影响。此外，这个时期政权更迭频繁，造成各个政权之间政制发生差异的因素较多，也增加了当时东西曹设置情况的复杂性。下面，我们就此期东西曹的设置和运作情况，分类加以叙述。
1. 魏晋南朝公府的东西曹
三国西晋时期，名号为公的高官群体呈扩大趋势。当时的丞相，或称相国，不常置；置则多系权臣居此职。丞相之下，曹魏、孙吴均有太尉、司徒、司空等三公官，蜀汉曾以许靖为司徒。曹魏又曾置太傅、太保、大司马、大将军等，位在三公之上；孙吴、蜀汉仅有大司马和大将军。综上可知，三国时除丞相、相国之外，实际上是七公并置[11] (p81～83)。西晋建立之初，尊宠禅代功臣，凡八公同时并置，盛况空前。
除正式的公以外，三国西晋时还广置“从公”，这是导致公位群体扩张的另一个主要途径。所谓从公，即文武高官以本官加“开府仪同三司”名号，从而获得等同于三公的地位和相应的权利。关于开府仪同三司的渊源，《晋书》卷二四《职官志》称：“开府仪同三司，汉官也。殇帝延平元年，邓骘为车骑将军，仪同三司；仪同之名，始自此也。及魏黄权以车骑将军开府仪同三司；开府之名，起于此也。”[12] 同篇还论及以开府而位为从公者，主要是高级武将，文官仅限于带左右光禄、光禄三大夫等散号者。洪饴孙《三国职官表》于曹魏开府仪同三司有考，称：“仪同三司，无员，魏加官，景初三年初置。加是官者皆以本官开府。可考者八人。”[13] (p1315)以上晋志、洪表论述开府仪同三司的渊源和范围，甚为明晰、准确。
