西曹、东曹本来是西汉丞相、东汉三公的下属办事机构，西曹主管府内事务，东曹主管府外事务，地位都很突出。它们在协助丞相或三公处理政务和履行国家赋予的行政职能方面发挥着重要作用。作为封建国家最高行政长官所属的主要办事机构，西曹、东曹的演变与封建国家中央行政权力的分配和宰辅执政权力的升降关系密切。东汉时期，西曹、东曹的设置范围扩大到军府。而自东汉末年以后，由于分裂割据的局势严重，中央与地方的行政关系发生了一些新的变化，西曹、东曹的设置范围进一步扩大，呈现出由中央向地方下移的趋势。东、西曹在历史上存在的时间很长，跨越许多朝代，纪传体正史是记录其存废情况的主要资料。通过检索台湾中央研究院汉籍电子文献之“二十五史”，我们可以很方便地得到正史中有关东、西曹的记载：包括正文部分和注释部分，涉及西曹的共计159条，涉及东曹的共计62条，其中有不少交叉重复之处(西曹、东曹同出一段史料而分别列出，同记一事而多处史料互见)。另外，史书上因省称而未出现“西曹”、“东曹”字样，而实为记两曹史事，但无法检索到的材料，也偶有所见。本文拟以正史记载为主，参考其他文献，对两汉魏晋南北朝时期的东、西曹演变情况作一考察叙述。①

    　　　　一　西汉丞相府、东汉三公府的东西曹

    西汉前期的中央决策行政体制号称三公制度，但实际发挥作用的却是丞相制。由于太尉不常置，御史大夫的地位又不及丞相和太尉，因而丞相几乎无所不统，权力也最重。安作璋、熊铁基先生合著的《秦汉官制史稿》，把西汉丞相的具体职权归纳为五个方面，概括而言，则是用人和出谋定策两个方面[1] (p30～34)。丞相掌握重大权力，职事繁重，必须设置属官，协助处理各类事务。据卫宏《汉旧仪》记载：
    丞相初置，吏员十五人，皆六百石，分为东、西曹。东曹九人，出督州为刺史。西曹六人，其五人往来白事东厢，为侍中；一人留府，曰西曹，领百官奏事。[2]
    这里讲的是丞相初置时的属官。另外，丞相一度更名为相国，但其职权并无变化，属官的设置也应大体类似。据此可知：丞相初置时，丞相府的建制相当简略，吏员十五人，皆六百石，通称为史，而无等级区分；其职能分为两个部分，西曹六人，领百官奏事，为丞相决策提供参考意见，东曹九人，出督州为刺史。西汉最高行政长官丞相的下属办事机构，最早就是以东、西曹分立，西曹主内，东曹主外的形态出现的。
    丞相属官人数扩大并出现等级差别，大约始自汉文帝时。“文帝二年复置一丞相，有两长史，秩千石。……武帝元狩五年初置司直，秩比二千石，掌佐丞相举不法。”[3] (卷十九)长史相当于丞相府的总管，“盖众史之长也，职无不监”[4] (卷二十一)；自武帝置司直以后，司直又成为丞相府中的最高属官。汉武帝时代，在开边拓土的同时，各种制度兴造很多，导致丞相属官人数大增，形成规模。《汉旧仪》记载说：“武帝元狩六年，丞相吏员三百八十二人(柳案，实为三百六十二人)：史二十人，秩四百石；少史八十人，秩三百石；属百人，秩二百石；属史百六十二人，秩百石。”这是除司直、长史以外的丞相府一般属官，他们已区分为秩石不同、称号各异的四个等级。丞相属官队伍庞大，其选拔任用逐渐形成制度，《汉旧仪》称：“(丞相吏员)皆从同秩补。……官事至重，古法虽圣犹试，故令丞相设四科之辟，以博选异德名士，称才量能，不宜者还故宫。第一科曰德行高妙，志节清白。二科曰学通行修，经中博士。三科曰明晓法令，足以决疑，能案章覆问，文中御史。四科曰刚毅多略，遭事不惑，明足以照奸，勇足以决断，才任三辅剧令。皆试以能，信然后官之。第一科补西曹南阁祭酒，二科补议曹，三科补四辞八奏，四科补贼决。”此时的丞相府一般属官，全部由丞相自行辟召，按德才要求不同的“四科”分别遴选；其任用则与选拔相对应，补入职掌各异的四个分支机构。由此也可看到，随着属官队伍扩大，丞相府在西曹、东曹以外，逐步分出议曹、奏曹等其他分支机构。
    在丞相府分支机构增多的情况下，东、西曹的职掌有何变化呢？《汉旧仪》记述丞相属官的分工说：“掾有事当见者，主簿至曹请，不传召，掾见脱履，公立席后答拜。百石属不得白事，当谢者西曹为[通]谢。部吏二千石初除，诣东曹拜部，谒者赞之。”西曹本来主管全部府内事务，分曹后原有的大部分职能丧失，此时似仅专管府中僚属事务。东曹则不受分曹的影响，其督察州部的职能没有变化。据《汉旧仪》的记载，由东曹掾充任的“丞相刺史”，除巡视所部郡国，以“六条”督察长吏外，还负有荐举人才以备朝廷选用的职责。
    由于武帝元封五年(前106)设置专职刺史，东曹的职权开始发生重要变化。据《汉书·百官公卿表》记载：“监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”汉代中央对郡国实施监察，由秦代御史监郡制度演变而来，这也是“汉承秦制”的一个例证。但汉代监察郡国的具体做法，却并非简单地因袭秦代，而是经历了曲折的变化。《通典》卷三二《职官一四》对此有较为详细的记述：
    秦置监察御史，汉兴省之。至惠帝三年，又遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之。常以十月奏事，十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史。武帝元封元年，御史止不复监。至五年，乃置部刺史，掌奉诏六条察州，凡十二州焉(柳案，应为十三州)。
    拿上引《百官公卿表》的记载对照本段文字，可知西汉建立之初，仅有“丞相史”以州为区划不定期地对郡国实施监察(此时的州，大约是依《禹贡》九州之区划)。自惠帝三年(前192)遣御史监三辅郡以后，各郡国又普遍派遣监察御史。到文帝十三年(前167)，开始定期地派遣丞相史出刺，并督所在州部的监郡御史，大体上形成了州郡两级的监察体制。以上可以看作是西汉地方监察制度的初期阶段。汉武帝出于加强集权统治的需要，对监察体制实行变革，废除御史、丞相史监郡之制，在全国设置十三州部，每州派刺史一人。十三州刺史受中央御史中丞管辖，直接对皇帝负责。同前期御史、丞相史并出，职事重叠，各自为政相比，这是一种比较成熟的监察制度。
    自有专职刺史以后，丞相东曹便不再对郡国实施经常性的监察。但是，这并不意味着东曹主外的职能从此丧失。《汉书》卷七四《丙吉传》记载了这样一件事：“(丞相丙吉的驭吏)知虏入云中、代郡，遽归府见吉白状，因曰：‘恐虏所入边郡，二千石长吏有老病不任兵马者，宜可预视。’吉善其言，召东曹案边长吏，琐科条其人。”丙吉在宣帝朝任丞相，而劾案百官是丞相的固有权力。本传的事例告诉我们，丞相履行劾案地方“二千石长吏”的职能，主要是通过东曹进行具体操作的。我们不妨这样认为，丞相东曹的主管对象自来就是地方“二千石长吏”即郡国守相，只不过其职权大小随时势不同而有伸缩。在东曹不再对郡国守相进行经常性监察之后，其考察郡国守相的职能仍然残留下来。另外，《丙吉传》还记载，上述驭吏曾因嗜酒醉呕丞相车上，“西曹主吏白欲斥之”，说明此时的丞相西曹确以主管府中僚属为职责。
    在东、西曹的职掌发生变化的同时，东、西曹掾的地位同样发生了重要变化。《汉旧仪》说武帝时丞相史“秩四百石”，其中包括东、西曹掾在内。他们由丞相自行辟召，与丞相的关系如同“师弟子”。这与丞相初置时丞相史“皆六百石”，并且需经朝廷任命相比，有相当大的差别。在汉代禄秩制的职官等级系列里，六百石是一个重要的职位，它是高官与低官之间的分水岭。汉代的官吏，大体上存在六百石以上为官、以下为吏这一分野，六百石以上官享有税赋、刑法、服制、车制等方面的特权，他们在享有俸禄方面，也与六百石以下吏相差很大②。《汉旧仪》载：“或曰：汉初掾史辟，皆上言，故有秩皆比命士。”六百石官“位下大夫”③，必须经过朝廷任命。汉初的丞相史亦需经过朝廷任命，所以“秩比命士”，为六百石。从秩六百石的“命士”到自行辟召的秩四百石吏，东、西曹掾的地位发生了实质性的下降，这一变化恰与东、西曹掾职权的减轻相对应。
    西汉末成、哀之世，在复古思潮的推动下，中枢体制呈现出由丞相制向三公制转变的趋势。成帝绥和元年(前8)，令大司马置印绶官属，改御史大夫为大司空，与丞相合称三公。但仅过三年，即哀帝建平二年(前5)，由于时任大司空的朱博上书反对，三公制瓦解，大司空复为御史大夫，大司马省去印绶官属。到哀帝元寿二年(前1)五月，“正三公官分职”[3] (卷十一)，复置大司马印绶官属，改丞相为大司徒，御史大夫为大司空，三公之制终于确立。三公制使丞相职权一分为三，由此也导致东、西曹的设置范围扩大。
    东汉初年，三公名号承哀帝之旧。光武帝建武二十七年(51)，以太尉、司徒、司空为三公新名号。当时太尉分工管军事，司徒分工管民政，司空分工管工程，地位相等，无轻重之分。遇到郊祀、大丧及“大造大疑”，他们都有权参预，或者分工处理，或者联合论争，不允许任何一方具备特殊权力。陈仲安先生等认为，地位相等，权力平衡，是三公制的内涵要素，因而三公制的正式形成，是在东汉时期[5] (p7)。东汉一代的三公府属官，在经历西汉以来的发展并逐渐完备以后，建制较为稳定。《续汉书·百官一》对此有详细记述，其中记太尉府属官云：
    长史一人，千石。本注曰：署诸曹事。掾史属二十四人。本注曰：《汉旧注》东西曹掾比四百石，余掾比三百石，属比二百石，故曰公府掾，比古元士三命者也。……西曹主府吏署用。东曹主二千石长吏迁除及军吏。户曹主民户、祠祀、农桑。奏曹主奏议事。辞曹主辞讼事。法曹主邮驿科程事。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼事。决曹主罪法事。兵曹主兵事。金曹主货币、盐、铁事。仓曹主仓谷事。黄阁主簿录省众事。令史及御属二十三人。[6]
太尉府设置十二个曹，分别管理各类事务，另有黄阁主簿录省众事，长史总署诸曹事，其主要职能机构大抵如此；令史及御属等，则分别处理府中各种杂务。该志未记述司徒府和司空府的机构设置情况，这应该是由于司徒府、司空府的机构设置基本上与太尉府相同，故行文从略。
    东汉三公仍然是当然的宰相，但尚书权力增重，在很大程度上侵夺了其权力。三公执政权力的伸缩，与三公府下属机构行使自身职能的状况密切相关，东曹在反映这层关系方面，颇为突出。前引续汉志称太尉所属东曹“主二千石长吏迁除及军吏”，祝总斌先生根据这条记载并稽考有关三公职掌的文献后认为：“由于司徒拥有此殿(百官朝会殿)，接受郡国上计，又亲自了解统治情况，虽然以这些为依据所进行的考课和奏行赏罚，是由三公共同商定，但太尉偏重边郡，司空偏重涉及水土工程的郡国，所以一般郡国恐怕是司徒起主要作用。”[7] (p65)太尉主军吏迁除，而郡国二千石长吏的考课、奏行赏罚以及迁除，则是三公各有所掌。具体地说，这些事务是由三公府的东曹分别负责的。
    然而，《后汉书》卷三三《朱浮传》却记载说：“旧制，州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”朱浮为此上疏指出：“窃见陛下疾往者上威不行，下专国命，即位以来，不用旧典，信刺举之官，黜鼎辅之任，至于有所劾奏，便加免退，覆案不关三府，罪谴不蒙澄察。陛下以使者为腹心，而使者以从事为耳目，是为尚书之平，决于百石之吏。”[8] 这段记载牵涉到三公与州牧(刺史)、尚书之间行使职权的纠葛。本来，州牧劾奏郡国二千石长吏，需告知三公，由三公遣东曹掾史案验，然后黜退。但光武帝有意绕开三公，在州牧劾奏之后，直接由尚书作出黜退的裁决。如此一来，光武帝通过委任“台阁”尚书和“外台”州牧，侵夺了三公劾奏二千石长吏的权力，达到了“黜鼎辅之任”，分散、削弱相权的目的。在这一过程中，三公东曹履行其案验职能的程序遭到破坏。
    东汉三公府的东、西曹掾是辟召制下所能得到的最高职位。表面上看，其比四百石的秩位比西汉丞相东西曹掾秩四百石略低，但其实际地位似较后者更高。首先在享受特权方面，自光武帝建武三年(27)以后，三百石以上官均可得到“有罪先请”的待遇[8] (卷一)，东、西曹掾自不例外，而此前仅限于六百石以上官。更为重要的是，在东汉盛行征辟制的选举条件下，三公府辟召是除皇帝征召之外最荣显的仕进坦途。崔寔《政论》称：“三府掾属，位卑职重，及其取官，又多超卓，或期月而长州郡，或数年而至公卿。”[9] (卷六十八)包括东、西曹掾在内的“三府掾属”虽职位不高，却能得到迅速迁升的机会，因而引得士人及权贵之家争相趋附。