国家的这种利益追求使中国古代的“抑商”政策具有了很明确的内涵。这种政策由抑制私人商业和发展国营商业两方面组成。抑制私商，有“不得仕宦为吏”［6］卷30《平准书》、“无得名田”［4］卷24下《食货志下》等政治社会措施，有“算缗告缗”等经济措施。发展官商，措施主要有三，一是实行盐铁等重要物资的专卖制度，二是以“均输平准”等方式占领大宗货物或特殊货物市场，三是垄断货币铸造权。因此，“抑商”的准确定义应是“抑私商、扬官商”，而绝不是违背经济规律去“抑制商业”。显然，这种政策对经济运动过程中的交换流通环节影响甚小，而对分配环节作用较大，其目的是在社会总商业利润中，减少私商所得，扩大国家所获，也即国家从私商那里夺取商业利益［1］。
四、 国家与私商的博弈
在国家与私商的利益冲突中，由于掌握着权力，国家是强势集团，似乎可以永操胜券，将商利全部攫取在手，但实际情况并不尽然，由于私商承担着重要的社会经济功能，因此二者处于势均力敌的博弈状态。统观西汉200余年，全面推行抑商政策是在汉武帝时期，若从开始实行盐铁官营等政策的元狩四年（前119）算起，到发布“轮台罪己诏”的征和四年（前89）为止，其间不过30年，大部分时间私商仍有较大的发展空间。
为解决对匈奴战争的军需，汉武帝一改西汉前期宽松的商业政策，剥夺、压制私商，使之受到毁灭性的打击，“商贾中家以上大率破”［6］卷30《平准书》。其主要措施有：将盐、铁、酒的生产经营权收归国有，国家垄断铸币权，以算缗等形式多次加重商人税负，用告缗政策直接剥夺商人已有财富，通过均输平准直接参与商业经营、与私商竞争并攫取其商利，规定商人及其家属“皆无得籍名田”、限制商人资本进入农业领域。这些政策确实解决了国家财政问题，“民不益赋而天下用饶”［6］卷30《平准书》，有力支持了对外战争，但随之而来的却是深刻的经济危机。到武帝末年，全国经济已经面临崩溃，“海内虚耗，户口减半”［4］卷7《昭帝纪》，“人复相食”［4］卷24上《食货志上》，社会处于动荡之中，“城郭仓库空虚，民多流亡”［6］卷103《万石张叔列传》，“郡国盗贼群起”［4］卷66《公孙刘田王杨蔡陈郑传》，国家财政也濒临崩溃，“大农陈藏钱经，赋税既竭，犹不足以奉战士”，“县官大空”［6］卷30《平准书》。造成这种状况的重要原因之一就是各种经济统制政策，其中包含全面的抑商政策。经济崩溃迫使汉武帝不得不退回到出发点，采用比较宽松的经济政策，其中包含放松对私商的管制，当然，政策的实际改变是在昭帝时才得以完成的。
为什么作为强势力量的国家不能完全按照自己的意志行事？这是因为，社会经济是一个复杂系统，当国家采取某种政策干预经济的时候，实际上形成了包含国家在内的多种经济力量博弈的局面，其结果取决于实际的博弈过程而不是国家单方面的意愿。或者说，国家经济决策实际上是一个在不完全信息条件下的最优对策选择问题，选择得好，能够推动社会经济发展，同时使自己利益最大化，否则就要付出某种代价，损害自身的利益。
就国家对于私商的政策来说，不外有三种选择：全面管制，全面宽松，部分管制部分宽松，而西汉政府在决策过程中对这三种政策都进行了尝试。
楚汉战争结束到汉武帝初年大约百年时间内，西汉政府对私商采取了宽松放任的政策。虽然刘邦时有“令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之”［6］卷30《平准书》的抑制私商政策，但到惠帝、吕后时，“复弛商贾之律”［6］卷30《平准书》，全面废止了刘邦时期的各种困商辱商政策，文景时期进一步放松对私商的管制，使之得以进入包括铸钱、冶铁、煮盐在内的各手工业生产领域，允许商人购置田产和奴婢，又可借助鬻爵政策“入粟”补官或拜爵，从而使私商可以进入农业和政治领域。宽商政策与其他经济、政治政策一起，造就了西汉前期经济的高速发展，“民人给家足”，国家也积累了大量财富，“都鄙廪庾尽满，而府库余财。京师之钱累百钜万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食”［4］卷24上《食货志上》。但是在国家看来，这一结果并不理想，因为并没有使自己利益最大化，私商“冶铸鬻盐，财或累万金，而不佐公家之急”［4］卷24下《食货志下》，富商手中的这部分财富不能为国家所用，且其“交通王侯，力过吏势，以利相倾”［4］卷24下《食货志下》，形成政治上的异己力量。等到对匈奴战争开始，汉武帝便借机改变经济政策，对私商实行全面管制。
汉武帝全面管制经济的政策破产后，其后继者采用了与前两阶段都不同的政策：部分管制而部分宽松。盐铁会议后，首先取消了酒榷和关内铁官(注: 桑弘羊奏“请且罢郡国榷沽、关内铁官”，得到昭帝的允许（参见《盐铁论》卷7《取下》，中华书局1992年版）。)。此后盐铁官营政策基本未变，但时见宽松，允许私商经营，如元帝时曾有三年废除盐铁官营(注: “宣、元、成、哀、平五世，亡所变改。元帝时尝罢盐铁官，三年而复之”（参见《汉书》卷24下《食货志下》，中华书局1962年版）。)，又如成哀间之蜀地私商罗裒，“擅盐井之利，期年所得自倍”，“訾至钜万”［4］卷91《货殖列传》。另外，均输制度可能削弱或取消(注: 盐铁会议后史料中不再为提及均输。元帝黄龙四年“罢角抵、上林宫馆希御幸者、齐三服官、北假田官、盐铁官、常平仓。”（参见《汉书》卷9《元帝纪》，中华书局1962年版），罢除了盐铁官、常平仓等重要经济机构，亦未提及均输。哀帝时鲍宣上书曾提到“三辅委输官”，用“委输”而不用“均输”，大概也是因为均输机构已撤消。)，私商的社会地位有所改善，市籍制度有名无实，商人为吏渐趋普遍。部分的宽松政策加上和平环境，很快使经济得到恢复发展，粮价甚至低到历史上少有的每石5至8钱，国家财政也大大好转。刘向评价宣帝时期说：“天下殷富，百姓康乐，其治过于太宗（文帝）之时。”［11］卷2《正失》
西汉国家商业政策似乎经历了一个不断的“试错”过程，从全面宽松到全面管制，又改为部分管制部分宽松，正是在与私商的博弈中，国家找到了最佳对策。毫无疑问，国家谋求自己利益的最大化，总是试图全面控制商业，并将商业利益全部归入己手，但私商以其社会经济功能予以抗衡，如果不能恰当保护私商利益，则社会经济会受到损害，进而危害国家利益。由此我们可以看到一个动态博弈的链条。当国家全面管制商业，将自己利益最大化，相应则使私商利益最小化，私商不能发挥其经济功能，给社会生产带来损害，从而导致社会经济的破坏和衰退，并进而使税收大大减少，与国家本来的意愿形成尖锐对立。当国家全面放松对商业的管制，私商利益得到较好维护，较好发挥了其社会经济功能，社会经济繁荣，国家税收也较好，利益得到一定的保证，但国家利益还没有实现最大化，私商手中太多的财富仍为国家所不满，且易于形成异己力量。博弈的结果，选取一种能使社会经济能得到较好发展，同时自己利益最大化的对策便成为国家的最优选择，而要使社会经济较好发展，必须发挥私商的经济功能，即必须给私商一定的宽松环境。昭、宣以后，西汉政府就是走了这样一条道路。
对于西汉商业政策的这一变化过程，用现代经济学中的博弈论可以作出一个较好的说明。因无法知晓西汉具体经济收益数据，所以只能做一些假定，以进行模拟分析，其目的不在得到准确结论，只为说明博弈过程。
为简化分析，假定国家与私商二者都是理性经济人，其间为完全信息博弈，双方对策选择大致各有三种。国家可选择对私商全面管制（全管）、部分管制部分放开（半管）、完全放开（不管）三种。私商亦可选择三种，全力投入商业领域（全投）、部分力量投入商业（半投）、拒绝投入商业（不投）。各种决策的收益假定如下。
简单化考虑，国家收益有两方面，一是官营商业的利润，一是国家向私商征收的税赋等收入。由于社会经济必须有一定规模的商业，假定其规模不变，全部由私商经营时所得利润为1，由于国家经营商业成本高而效益低，假定其效益减半为0.5。对私商征收的税赋因政策变化而有不同，假定在“不管”政策下占其利润的30％，在“半管”或“全管”情况下加倍为60％。据此，在“不管”情况下，国家商业收益仅为商业税赋；若私商“全投”，为1×30％＝0.3；私商“半投”，为0.5×30％＝0.15；私商“不投”，为0。“全管”情况下，不论私商有无投入，其仅有官营商业收入，即1×50％＝0.5。“半管”情况下，官商收入确定，私商税赋则据其投入而定，两方面合计，“全投”、“半投”，均为0.5×50％＋0.5×60％＝0.65；私商“不投”，则为0.5×50％＋0×60％＝0.25。
对于私商来说，其收入仅为商业利润去除上缴国家税赋。“不投”则无任何收入，为0。“全投”，若国家“不管”，则净获利润为1－（1×30％）＝0.7；若国家“全管”，则私商不可能有收益，为0；若国家“半管”，私商只能对一半商业获取利润，为0.5×（1－1×60％）＝0.2。这种情况下，假定私商投入资本为1，则其利润率分别为70％、20％、0％。当私商“半投”，若国家“不管”，收益为0.5×（1－30％）＝0.35，“半管”，收益为0.5×（1－60％）＝0.2， “全管”，私商收益为0。因私商投入资本仅为一半，即0.5，其利润率分别为0.35÷0.5＝70％，0.2÷0.5＝40％，0÷0.5＝0％。
按静态博弈处理上述数据，则可形成下列矩阵(如图1所示)。
