1975年，湖北云梦睡虎地秦简的出土，掀起了一个秦史研究的高潮，并且随着青川秦木牍、龙岗秦简的陆续发现，呈现出不断升温的趋势。特别是2002年4 月于湖南龙山里耶古城一号井（JI）挖掘出的里耶秦简更是推动了这一形势的发展（注：参见《湖南龙山里耶战国——秦汉古城一号井发掘简报》（《文物》于2003年第1期）和《湘西里耶秦代简牍选释》（《中国历史文物》2003年第1期）。本文所用里耶秦简材料皆出于上述文章。）。这批秦简总数在三万六千枚左右，时间断限大约在秦王政二十五年至二世元年，简牍性质属于秦地方政府档案文书，内容包括政令，各级政府之间的往来公文，司法文书，吏员簿，物资登记和转运，里程书。当数以千万计的秦简集中出土的消息传出后，引起学界广泛关注，真可誉为“中国学术界的重大收获”。目前，已有学者对先期披露的简牍分别从年代历朔、官府文书、地理和事例等多方面进行了深入细致的研究[1]。由这批先期发表的材料来看，里耶秦简中含有大量有关于秦地方职官、政治制度的内容，这些内容无疑是研究秦地方官制难得的第一手材料，有着重要的参考价值。本文结合里耶秦简的材料，拟对这批新出土材料和秦地方官制中的某些具体问题，以及这批简牍对秦地方官制研究的意义与作用谈谈个人看法，不当之处在所难免，敬请专家学者批评指正。
    随着对里耶秦简研究的不断深入，某些看似已经解决的问题，还需要重新考虑。如里耶秦简为何出于井中的问题，依据《文物》2003年第1期的发掘报告所言， “其简牍的埋藏应是秦末动乱之时，政务不修，以致随意弃置于水井之中。”发掘简报认为出于井中只是当时政府随意弃置的无意识行为。但从里耶秦简的出土情况看，对此解释存在着另一种可能，即处简牍于井中是当时秦地方官署对移弃檔文书的处置手段，是官方有意识的行为。王献唐先生曾根据临淄汉代遗址出土西汉封泥及其窖穴情况，对移弃文书档案有如下看法：
    1.出土封泥皆火烧，所出窖穴均有灰土，间杂焚烧后残余的检片，由此可知“西汉—代绵历岁时，库藏文书势难永久积存，疑如后世官署之制，历若干时即焚毁一次”。
    2.需要弃毁的文书简牍数量很多，繁重不便于搬运，不可能运到很远的地方焚毁，焚毁文档之地必在文书档案库附近。
    3.文书档案的弃毁方式各地不同，大致有焚烧瘗埋和弃藏于某一地方两种，关中、巴蜀、临淄等地皆有封泥出土，即是因为此数处官府当时采用火焚文书简牍于窖穴并予掩埋的方式。
    4.文书档案的弃毁方式亦因时异。以齐故城为例，秦代官署所在遗有封泥，西汉官署所在也遗有封泥，而东汉以后则无。这是因为秦、西汉时采用焚烧埋土的方法，而东汉则不用此法[2](p.67)。
    王献唐先生的论断无疑是正确的。而从里耶秦简来看，在发掘简报的图版九中，有一枚编号为J1⑧133的残简明显有焚烧过的痕迹，这种简很可能不在少数。由于里耶秦古城的发掘工作没有进行全面的揭发，城内的遗址区尚不清楚，目前还无法测量J1与城内官署遗址的具体距离，但J1在城址之内是明确的。说明J1与城内官署档案库的距离一定不远。关于简牍在井中的层位问题，据简报来看，简牍并不是按公文书写年代的先后投入井中的。但有一点是需要关注的，即简牍的各层位有着不连续性，并层位之间多隔有其他物品层，如瓦砾或生活垃圾等。这也可说明简牍并不一次性投入井中。其他秦汉简牍也是如此。甲渠候官文书档案即是定期弃毁，弃毁之处距候官的坞门30米，离候官官署很近，弃毁文书档案形成的堆积夹杂大量的柴草、粪便、烧灰、沙石及其他废弃物，这表明这些过期的文书档案是与垃圾一起抛弃。
    1979年，敦煌马圈湾汉代烽燧遗址出土了1200余枚简牍。其中出土440 余枚简牍均出于两灰炕中，简牍中混有不少人粪，证明灰坑曾作厕所使用[3](p.304)。经胡平生研究认为：“使用简片或其它物事于出恭后揩拭粪便，以纸张发明与普及之前想必是人类共同采用的方法，”同人类粪便混杂在一起的这些官文书废简是被充作“厕简”的[4](pp.296—297)。
    里耶秦简的性质被初步定为“官署档案”。根据水井的位置和井中杂简而处的废弃物，以及部分简牍曾遭焚毁的情况推断，处简牍于井中并非是因秦末动乱，政务不修，随意丢弃的，而是当地官署处理废弃档案简牍的一种手段和方式（注：近期李零先生也提出相类似的看法，他认为古代处理过期档案的办法不尽相同，有些是扬弃，即把它们直接扔掉。或是如内地的汉代遗址所出简牍档案，是焚毁后挖坑掩埋或直接挖坑掩埋。还有些是投在井里。参见李零《简帛古书与学术源流》，三联书店2004年，7374页。关于本文中的这个看法，是作者是在2002年底至2003初作硕士论文时，受汪桂海先生《汉代官文书制度》一书启发而得出的，在此谨以说明。）。长沙走马楼吴简也是用此种“窖井”式的方法来处置的[5](p.344)。
    不仅里耶秦简的研究是一个不断自我深化的过程，而且根据里耶秦简还可以纠正以往秦简研究中的一些错误认识。如云梦秦简《法律答问》有“发伪书，弗知，赀二甲”的条文，有学者认为即是发出伪造的文书而未察觉者，要罚甲二具。又认为简文中：“今咸阳发伪传，弗知，即复封传它县，它县亦传其县次，到关而得”，“咸阳及它县发弗知者当皆赀”。这是说咸阳及其他县放走了假通行证持有者时，都要受到罚款处分。显然是将“发”字训为发送[6]。但以里耶秦简J1[9]11正为例：
    “已訾责其家，[家]贫弗能人，乃移戍所，报署主责发，敢言之。”里耶秦简J1[8]156云：
    “四月丙午朔癸丑，迁陵守丞色下少内，谨案致之，书到，言署金布发，它如律令。欣手。”
    可见，根据里耶秦简中的“发”应训为打开、开视之意。
    以上情况说明，里耶秦简的研究才刚刚开始，将来随着材料的陆续发表，需要在各个领域内从不同角度向纵深发展，而这必将取得前所未有的成绩。对里耶秦简的研究，不仅有助于出土文献的研究和整理，还可以解决历史研究中长期未得圆满答案的问题。例如里耶秦简多是秦地方各级行政机关之间的往来文书，其中便含有大量的有关秦地方官制的材料，所以对里耶秦简的整理与研究将有力推动秦地方官制的研究。
    秦地方官制奠定了我国秦以后历代地方官制度的基础。秦汉以后地方官制开始在政府统治机制中发挥着不容忽视的作用。上层统治者对地方官吏的重要性是有明确认识的，《汉书·循吏传》记载：
    “（汉宣帝）常称曰：庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！以为：太守，吏民之本也，数变易则下不安。民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化。”
    而从下层被统治者来说，地方官比中央官更直接，中国古代常把州县官吏称为“父母官”，就为此意。如汉代召信臣、杜诗先后为南阳太守，南阳为之语曰：“前有召父，后有杜母。”（《后汉书·杜诗传》）王尊“为安定太守，到官出教告属县曰：令、长、丞、尉，奉法守城，为民父母……”。（《后汉书·王尊传》）越是基层官吏，与民众的关系越亲近，所以有“民但闻啬夫，不闻郡县”（《后汉书·爰延传》）的说法。
    虽然地方官制重要如此，但历来讲政治制度鲜涉于此，特别是对秦地方官制多是一笔带过，往往只是照抄《汉书·百官公卿表》中“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁盗贼。”这段文字了事。对秦地方官制甚少关注的原因主要有三方面：一是秦朝二世而亡，大批的文献材料毁于战火，使得秦文献材料中关于地方官制的史料少之又少，要获得有价值的材料无疑是大海捞针。二是有关秦地方官制的文献材料具有地域性、零散性和非固定性的特征。三是秦地方官制研究起步晚，远远落后于其他制度的研究，这就成为秦地方官制研究的巨大障碍。从上个世纪开始，有识之士就对秦地方官制进行坚持不懈地探索，但对秦地方官制的研究仍可以说是基本处于沉寂状态。而新发现的里耶秦简将打破这一现状（注：之所以能突破这一局面，是由于出土文献在史料性格上与传统文献互补。关于史料性格问题，葛志毅先生认为之所以秦简材料和文献材料有着显著不同之处，并可相互补充。是由于传统文献材料是由秦的知识分子根据档案文献加工整理而成，具有较强的书面色彩，而秦简是当时的政务档案文书，是由秦的刀笔小吏写成，是出于政务需要，所以造成两种材料的不同。但恰恰是这种不同，使之具有较强的互补性。具体参见葛志毅《读〈先秦都城复原研究〉）》，《中国史研究动态》1992年11期），里耶秦简为系统地认识秦地方官制提供了第一手宝贵材料。其意义和价值大致可从两方面来理解。
首先，里耶秦简印证传统文献中有关秦地方官制记载的基本正确性。