民国元年，袁世凯正式就任临时大总统后，西藏问题己由北京政府全权处理。孙中山曾满怀希望，认为以后应努力实行民生主义，建设新国家。怎奈袁世凯心怀野心，图谋帝制，一方面对英妥协，“和平”解决西藏问题，换取英国的支持；一方面打击国民党人，破坏共和。孙中山被迫二次革命，又一次奔走于海内外，投身到民主革命中，不得不暂时放下对边疆问题的思考。袁世凯帝制失败以后，随之而来的是各派军阀混战，政治腐败黑暗，五族共和并未实现，包括西藏在内的边疆问题也未真正获得解决。面对现实，孙中山失望、愤慨，继续寻找包括西藏在内的边疆问题彻底解决的办法。
袁世凯垮台后，北洋军阀争权夺利。段祺瑞上台执政后，为一己之私，抛弃国会和《临时约法》，图谋个人独裁。1917年，孙中山面对段祺瑞假共和的行为，举起“护法”旗帜，召集原国会议员在广州召开“非常国会”，进行护法运动。原西藏代表积极响应，南下参加会议，计有：参议院议员（后藏地区）傅谐、龚焕辰，巴达玛林沁；众议院议员（前藏地区）乌勒吉、王庆云，（后藏地区）江聪，石凤岐。（注：可参阅刘寿林编：《辛亥以后十七年职官年表》[Z]，北京：中华书局1966年，第512页。）在护法运动中，西藏代表坚定支持孙中山，维护民主共和，反对北洋军阀的黑暗统治，为护法运动做出了应有贡献。
由于各种原因，护法运动终归失败，孙中山又一次陷入失望、痛苦之中，目睹时局，孙中山继续寻找救国的方法。1917年以后，国内外政治形势发生了巨大变化，苏俄的十月革命，国内五四运动的爆发，中国共产党的成立，马列主义的传入，瓜分中国的巴黎和会等事件的发生，促使孙中山深刻反思和总结他的革命主张，最终形成以反帝反军阀为革命纲领的新三民主义。这对南京国民政府的治国政策有着重大而深远的影响，也是国民政府治藏政策的理论纲领。
晚年的孙中山深刻认识到帝国主义是中国革命、中华民族独立自由的最大敌人。而要反对帝国主义，就必须团结国内各族人民共同斗争。因此，孙中山强调在国内要实现真正的民族平等和团结，各族人民在共同的敌人面前应团结起来形成一个不可分割的整体。这就与孙中山以前积极倡导的五族共和说发生了内在的矛盾。五族共和说的不足，一是否认了其他民族的存在；二是没有树立统一的中华民族共同体意识。1919年，孙中山认识到五族共和说的不足，转而批判之：“现在说五族共和，实在这五族的名词很不切当。我们国内何止五族呢？”（注：《孙中山全集》[C]，第5卷，北京：中华书局1985年版，第394页。）否定了五族共和说，但这并不意味着否认了各民族之间的平等与团结。其真实意图在于为实现完全意义上的民族平等与团结，为融国内各民族为一大中华民族主张的提出做准备。
所以，孙中山又说：“我的意思，应该把我们中国所有各民族融成一个中华民族。”（注：《孙中山全集》[C]，第5卷，北京：中华书局1985年版，第394页。）“汉族当牺牲其血统，历史与夫自尊自大之名称，而与满、蒙、回、藏之人民相见于诚，合为一炉而冶之，以成一中华民族主义。”（注：《孙中山全集》[C]，第5卷，北京：中华书局1985年版，第187页。）就藏族而言，孙中山认为“西藏亦几成英国底囊中物”，同蒙人、满人一样，无自卫能力，“我们汉族应帮助他才是。”就是在民族主义上下功夫，“成一大民族主义的国家。”（注：《孙中山全集》[C]，第5卷，北京：中华书局1985年版，第473-474页。）晚年的孙中山提出了建立中华民族共同体的主张，说明孙中山深刻认识到只有建立统一的中华民族共同体，只有把国内各民族自在的中华民族意识转变成自觉的中华民族意识，中华各民族才能实现真正意义上的民族平等，才能团结起来共同反抗帝国主义侵略，实现国家统一。1921年4月，孙中山在广州与苏俄记者谈话时又强调指出：“中国人民再也不能容忍别人瓜分自己的国家，他们希望统一成为一个强大的和不可动摇的民族——（注：《孙中山全集》[C]，第5卷，北京：中华书局1985年版，第528页。）完全表达出了渴望中华民族独立统一的强烈愿望，其中也包含了彻底解决西藏等边疆问题的愿望。这表明孙中山的民族主义思想趋向成熟。
1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开。这次大会有原国会议员、西藏籍党员代表乌勒吉参加，孙中山于1924年2月21日又任命乌勒吉为大本营咨议兼蒙文翻译官，（注：《孙中山全集》[C]，第9卷，北京：中华书局1986年版，第493页。）体现了孙中山对西藏问题的重视与关心。这次大会发布了极其重要的宣言，其中核心内容是：“一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”“承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国。”（注：《孙中山全集》[C]，第9卷，北京：中华书局1986年版，第118-119页。）由于它不同于孙中山以前的三民主义理论，包含了反帝反军阀的革命纲领，今天我们称之为新三民主义。新三民主义所蕴涵的理论价值，对实现中华各民族完全意义上的民族平等与团结，树立统一的中华民族共同体自觉认同意识具有重大意义。事实证明，孙中山提出的建立融合藏族在内的统一的中华民族共同体，是具有远见卓识的。毋庸置疑，新三民主义的提出也表明孙中山晚年清醒地认识到欲解决西藏问题，就必须反对帝国主义侵略，维护国家统一；就必须在国内提倡完全意义上的民族平等，这是实现西藏地区持久稳定的根本之策。
孙中山逝世后，中国国民党有关西藏政策的指导原则基本上遵循孙中山生前倡导的新三民主义。1929年3月15日至28日，中国国民党在南京召开第三次全国代表大会，27日会上通过“蒙藏与新疆”的决议案，郑重宣布“本党致力于国民革命，既以实现之三民主义为唯一目的，则吾人对于蒙古、西藏及新疆边省，舍实行三民主义外，实无第二要求。……中国境内之民族，应以互相亲爱，一致团结于三民主义之下，为达到完全排除外来帝国主义目的之唯一途径。诚以本党之三民主义，于民族主义上，乃求汉、满、蒙、回、藏人民密切的团结，成一强固有力之国族，对外争国际平等之地位。于民权主义上，乃求增进国内诸民族自治之能力幸福，使人民能行使直接民权，参与国家之政治。”（注：《总理对于蒙藏之遗训及国民政府对于蒙藏之法令》[C]，《关于蒙藏之决议案》，第61-62页。）全面继承了孙中山三民主义主张，并在以后的涉藏政策中均秉承本次会议精神。1929年6月17日，国民党第三届二中全会通过关于蒙藏之决议案，提出要加紧对于西藏宣传，主要要点是：“阐明蒙藏民族为整个的中华民族之一部，并释明三民主义为蒙藏民族唯一之救星。”“说明蒙藏民族所处地位之危险，帝国主义者侵略阴谋之恶毒，及第三国际曲解民族自决之煽动宣传。”中央政府协助西藏地方政府进行交通、经济、教育建设，“惟军事、外交及国家行政，必须统一于中央，以整个的国家力量，谋蒙藏民族之解放。”“督促蒙藏民族人民积极培养自治之能力，完成自治之组织。”（注：《总理对于蒙藏之遗训及国民政府对于蒙藏之法令》[C]，《中央执行委员会全体会议决议案》，第64-65页。）国民党的上述决议基本上体现了孙中山的对藏主张，并成为国民政府的基本政策固定下来。随后，南京国民政府主动行动，派人赴藏宣慰，恢复发展与西藏地方的友好关系，所秉持的对藏宣传的指导方针即是三民主义原则。1929年9月23日，蒋介石派人赴藏，在致达赖喇嘛函中讲道：“自先总理领导革命，创立民国，一以力求中华民族自由平等为职志。政府秉承遗训，奠定寰区，对于藏卫人民，无时不思以至诚博爱之心为谋安定。”（注：《蒋介石为派员赴藏宣慰事致达赖喇嘛函》，《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》[C]，第6册，北京：中国藏学出版社，第2483页。）1930年9月18日，蒋介石在复达赖喇嘛函中又谈到：“中央政府誓遵总理扶植国内民族之遗教，以力谋藏民今后之福利。”（注：《蒋介石为派员赴藏宣慰事致达赖喇嘛函》，《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》[C]，第6册，北京：中国藏学出版社，第2499页。）这表明，国民政府在大陆统治期间，基本上是本着上述精神来指导对藏政策的。
需要着重指出的是，孙中山在国民党一大上，宣布了民族自决自治的内容，主要意思是：一是中华民族对外自决，实现国家和中华民族的独立。一是“承认中国以内各民族之自决权”，“对于国内之弱小民族，政府当扶植之，使之能自决自治”。（注：《孙中山全集》[C]，第9卷，北京：中华书局1986年版，第127页。）对内提出中央政府应帮助国内各少数民族，用自治的办法来解决国内民族问题，允许国内各民族有自治的权力，但这并不意味着孙中山赞成藏族等少数民族从中国分离出去，各民族自治是在统一的中国内部实行的民族地方自治。南京国民政府所坚持的西藏自治，也是秉承孙中山之精神。至于民国时期少数西藏上层人士所主张的西藏自治，是妄图从中国分裂出去，与孙中山的民族自决自治的主张、国民政府允许西藏适度“自治”的政策有本质的区别。
综上所述，孙中山在民国时期，涉及到治藏的方针，在不同的历史阶段，前后有两个基本理论，即五族共和及新三民主义，五族共和在民国初期，对团结广大心向祖国的藏族同胞产生了重要的、积极的影响；新三民主义则是南京国民政府治藏政策的主要指导纲领，也十分有利于团结广大的藏族同胞，维护西藏的稳定和统一。还应当指出，由于抗日战争及连年内战的原因，国民政府在具体实施治藏政策时，实效并不大。
三、修筑铁路、发展经济、建设西藏
孙中山在关注西藏政治问题的同时，还高度重视西藏地方的建设，设计了发展西藏的蓝图，也就是实现他一直主张的民生主义。早在民国成立之前，孙中山即提出在西藏修筑铁路，1899年12月22日，孙中山发表《支那现势地图》，在文中他提出在中国中部地区，以上海为起点，修建至江宁，到汉口，至成都的铁路线，“再向西经双流、新津、邛、名山、雅州、荥经、清溪、打箭炉、里塘、巴塘、出西藏”。（注：陈旭麓、郝盛潮主编，王耿雄等编：《孙中山集外集》[C]，上海：上海人民出版社1990年版，第19页。）初步勾勒出在西藏修筑铁路的蓝图，其主要目的是通过修铁路，巩固边防，抵御帝国主义对西藏的侵略。但是，清廷的腐败无能，丧权辱国的行径加剧了边疆危机，促使孙中山立志革命，以救中国。此后，孙中山长期流亡海内外，致力于反清斗争，无暇详细筹划边疆问题。民国成立以后，孙中山详细设计了在西藏地方修筑铁路、发展经济、建设西藏的规划。
（一）修筑铁路，保卫西藏 近代以来，西藏面临的首要问题是英国等帝国主义列强的侵略。所以，孙中山认为发展西藏就必须首先修建铁路。铁路修通后，既可以巩固国防，又可以发展经济，开发资源。因此，孙中山一直重视对西藏的铁路建设。民国建立后，孙中山强调军事实力是解决西藏问题的必要保障。“现在以国防不固，……英国在西藏进行。我国兵力若能保护边圉，断无此等事实。”（注：《孙中山全集》[C]，第2集，北京：中华书局，1982年版，第433页。）指出了我国军队无力保疆卫土的事实。他认为，我国并非缺乏兵力，保卫西藏，实因交通不便，以致不能及时运兵到西藏地区。“倘有铁道，则交通便利，可将内地之军队输于边疆，以保吾圉。如蒙古，如西藏，皆由兵力薄弱，以致外侮侵凌，是皆交通不便之故。”（注：《孙中山全集》[C]，第2集，北京：中华书局，1982年版，第436页。）故孙中山主张政府应尽早修筑铁路，“实为目前唯一之急务，民国之生死存亡，系于此举。”（注：《孙中山全集》[C]，第2集，北京：中华书局，1982年版，第433页。）希望通过修筑铁路，达到巩固西藏边防，维护国家统一的目的。
基于这种考虑，孙中山在1912年间在众多场合反复陈述了修建铁路的重要性，并表示要专办全国铁路，争取10年时间修筑20万里铁路线。1912年6月，他曾建议修筑三条全国铁路线，其中的南路铁道线“起点于南海，由广东而广西、贵州，走云南、四川间，通入西藏，绕至天山之南。”（注：《孙中山全集》[C]，第2集，北京：中华书局，1982年版，第384页。）这条路线起于沿海城市，达于西藏地区，这对于巩固西藏等地的边防，发挥着重要作用。由于西藏与蒙古问题密切相关，民国元年蒙藏形势一度呈现危势。孙中山认为“蒙藏风云日亟一日，若不赶筑铁路，后患不堪设想。”遂建议政府专门修建一条贯通蒙藏地区的拉萨至车臣汗的铁路。由拉萨起，经过新疆，直达蒙古车臣汗。再由拉萨筑一支线，“至四川成都，而与滇、蜀铁路相接，若此路一成，不惟蒙、藏交通上大有裨益，即军事上亦种种便利。”（注：王耿雄编：《孙中山史事详录》[C]，天津：天津人民出版社，1986年版，第514页。）如果不急将铁道修成，“则俄人必欲夺我之蒙古铁道路线……英人必欲夺我之西藏铁道路线。……铁道为人所夺，国即为人瓜分。”（注：《孙中山全集》[C]，第2卷，北京：中华书局，1982年版，第435页。）列强如在蒙、藏边疆修筑铁路，则路权必为之所夺，路权丧失则沿线国土必沦为敌手。孙中山呼吁在蒙藏地区修筑铁路，反映了他对蒙藏形势的高度重视和深深忧虑。不过，从西藏修建通往蒙古、四川地区的铁路，虽可运兵御敌，巩固边疆，但从当时的政治环境、国家实力以及技术条件看，是不可能在上述地区大规模修筑铁路的。
（二）发展西藏地方经济 民国时期，孙中山非常重视民生建设，意图通过发展实业实现国家富强。发展西藏地方的经济，自也是其考虑的重要内容。在《实业计划》中，孙中山拟有在西藏地区修筑铁路，开发农牧矿产资源，移民垦荒的规划，期望能发展西藏地区的经济。这一定程度上会密切藏族与内地人民的各方面联系，有利于西藏地方的稳定与繁荣。
孙中山认为发展经济，当以交通为最重要。计划交通，又以铁路为先。对于西藏地方而言，也是如此。铁路在利于国防的同时，也是发展西藏经济的首要条件。所以，孙中山在《实业计划》中提出拟在全国修建中央、东北、西北、东南、西南、高原等铁路系统。修建通达西藏地区的铁路线主要是在高原铁路系统中，包括：拉萨—兰州线，拉萨—成都线，拉萨—大理车里线，拉萨—提郎宗线，拉萨—亚东线，拉萨—来吉雅令及其支线，拉萨—诺和线，拉萨—于阗线。（注：《孙中山全集》[C]，第2卷，北京：中华书局，1982年版，第370页。）所拟定的通往西藏地区的铁路线具体详细，与内地的铁路线连接，通往各沿海地市，形成纵横交错、四通八达的全国铁路网。
铁路修好后，就可以开发西藏地区的资源。边疆铁路线所经之地，皆是资源丰富之地。“如满洲、蒙古、西藏、新疆、青海等处，皆物产殷富之区，徒以交通未便，运转不灵，事业难以振兴”。（注：陈旭麓、郝盛潮主编：《孙中山集外集》[C]，上海：上海人民出版社，1990版，第57页。）高原铁路系统可以开发西藏地区的矿产，因西藏地区蕴含丰富的矿产资源，“而中国人则目西藏为西方宝藏，盖因除金产丰富外，尚有他种金属，黄铜尤其特产”，故可以重点开发黄金、铜等矿产，“当世界贵金属行将用尽时，吾等可于此广大之矿域中求之”。（注：《孙中山全集》[C]，第6卷，北京：中华书局，1985年版，第370页。）必将对国家经济发展有利。但孙中山也认识到西藏地处高原，自然条件恶劣，铁路修建起来工程繁难，耗资巨大，只有待其他铁路线完成后，才能修筑，所以，西藏地区的矿产可以留待最后开发。
在西藏修筑铁路的另一个重要的目的，是便于移民垦荒。孙中山在《实业计划》中拟有“移民于东三省、蒙古、新疆、青海、西藏”的规划，（注：《孙中山全集》[C]，第6卷，北京：中华书局，1985年版，第252页。）为了便于移民事业的进行，孙中山建议用科学系统的方法指导移民，“以特惠移民，而普利全国”。所提设想是土地由国家收买，设为农庄，长期贷给移民。移民之初，所需的资本、种子、器具、屋宇应由国家供给，“依实在所费本钱，现款取偿，或分年摊还。”（注：《孙中山全集》[C]，第6卷，北京：中华书局，1985年版，第264页。）待一个地区的移民人口达到一定数量时，可以授以自治权，并对移民进行民主政治精神的训练，使其能经营个人事业。
孙中山的上述设想为部分西藏上层人士所了解，产生了一定的积极影响。1929年1月，九世班禅大师驻京办事处正式成立，发表宣言：“且藏、康、青海，地广人稀，芸畴万里，蕴藏丰富，若依中山先生之实业计划，则大有裨于国计民生。”赞同孙中山的实业计划，并在宣言中呼吁国人不仅要注重珠江、长江、黄河流域的开发，也要重视对西藏等边疆地区的开发。（注：《班禅驻京办公处成立宣言》，见《元以来西藏地方与中央政府关系档案史料汇编》[C]，第7册，北京：中国藏学出版社，第3089页。）这说明，孙中山开发西藏、建设西藏的主张有重大的影响力，已经引起了全国人民包括西藏人士的关注。南京国民政府成立后，在历届中央会议上，凡涉及治藏政策时，国民党皆强调指出要发展西藏地方经济，搞好西藏建设。由于抗日战争、内战等原因，中央政府无暇顾及西藏建设，有关发展西藏经济的政策多停留在“文件”上，基本上没有具体的行动，这也是国家内乱外侮现实的客观体现。
此外，在西藏发展文化教育事业也是建设西藏的一项重要内容，目前尚无材料表明孙中山对此直接提出过具体的建议。但是，孙中山高度重视文化教育事业是肯定的，民国刚一成立，孙中山就强调教育是国家富强的根本，对待落后的地区，要帮助他们发展教育。1912年4月1日，南京临时政府教育部公布对《中华民族大同会请拔款创设蒙、回、藏师范学校》呈文批示，“中华民国既合五大民族而成，自应施以同等教育。蒙回藏语文各异，尤应首先养成师资”。（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[C]第2辑，江苏人民出版社，1981年版，第479页。）提倡培养藏族人才，发展民族教育事业。以后，北京政府、南京国民政府皆对此有所实施，在京创办蒙藏学校，培养藏族人才。这对密切各族人民之间的交流与联系，增进彼此的了解和感情，发挥了积极作用，也有利于西藏边疆地区的政治稳定。当然，由于当时条件所限，在西藏地方大力发展文化教育事业以及进行经济建设，是难以实现的。孙中山晚年也认识到了这一点，在国民党一大上宣布了反帝反军阀的奋斗目标，这实际上已指出了解决西藏问题的根本之策。也就是说，只有实现国家的独立统一，西藏地方的稳定以及经济、文化教育事业的全面发展才能得到根本的保证。今天的事实证明，孙中山关于实现各民族平等团结，发展西藏地方经济文化事业，修筑通往西藏的铁路，增强藏族同胞自治能力的主张，在全国人民努力下，正在变成现实。
