张之洞等具体经办人也切实地在债权人的权限上进行了一些限制。他指出：“修造铁路，借用外资，环球多有，其利害只在合同权限。权限不清，则不论何国，皆属有害；权限若清，则不论何国。皆属无害。”（注：《张文襄公全集》，第66卷，第30页。）1908年张之洞在津浦铁路借款交涉中提出“以利让权”、“造路、借款划分两事”原则，放弃以路作抵的做法。“不言明造路，但言三省举办实业，不能以路作押，而以三省各指一有著之款作保，由督办大臣担认，到期必还。……其修路之工程师，仍分用德英两国人，但由我自行雇用，不能由两银行（指德华、汇丰银行）主持。工师只管造路，不能干预他事。……照此办法，但有还债之担任，无虑路权之损失，三省或可转圜，至外国则必有可商。”（注：《张文襄公全集》，第198卷，第28-30页。）1908年后以津浦铁路为蓝本的湖广铁路、沪杭甬铁路等，都改以地方厘金税捐作抵押。以张之洞的理解：“确能于造路、借款分为两事，为特主权、利权均无损失，……即凡兴工、用人、购料，以及提款、用款各事宜，均操在已，毫无授人以柄。较之他项路约，实为周密。”（注：《张文襄公全集》，第199卷，第2页。）改为以地方税收作保后，外国资本就失去了干预路权的依据，至少外国在用人上失去了决定权：铁路的建筑和行车管理之权全归中国国家所有；总工程师虽聘用外人，但中方有自主选择权，且总工程师须听命于中方的督办大臣。虽设有查帐员，也只是对借款用途进行监督，而无铁路运营上的财政权和管理权，对路权的影响有所削弱。同时，根据合同，盐厘作押并未直接危及盐厘本身的管理权，只要借款本利按期交付，则贷方不得干预各地的厘金税捐；如遇清政府修改、减免厘税，也不得因借款关系而阻止。尽管有不能如期清还本息，则必须将所抵押之厘税，即行交与海关管理的规定，但晚清并未见有关的史实。
然而，抵押物由铁路本身到地方税收的变化是否意味着利用外债的方式的合理化，或者说是真正地做到了维护主权与利用外资并重。这不仅是主权意识问题，而且也是经济观念问题。盛宣怀称这种担保方式为虚抵：“向来部借各款合同，载明皆以铁路进项归还。政府恐其干预路政，故度支部指项作保，声明邮传部铁路进项无著，始由度支部筹还。凡洋债均系指明或税，或厘，或盐，或粮作为虚保。部中按期分还，外人从未干预。”（注：《愚斋存稿》，第77卷，第20-21页。）应该说这确非以路作抵可比，其信用担保的成份已十分彰显，但是张之洞等人仍没有完全分清信用担保与实物抵押的区别，他在很多行文中时而称为“作保”，时而称作“作抵”。在致袁世凯、梁敦彦的电中（光绪三十三年五月二十六日）称：“借款不能以路作抵押，另指三省之款作抵押。”而在此后的奏折中又称：“此项的款，只作担保之用，并非实在动拨。”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1991年版，第200、477、515页。）其他人也复如此。中英公司起初提出借款五百万镑，每年作保之款至少须四百万两。当英方发现因为禁烟土药税不能作押时，便提出包括用人、行车等内容的额外要求。参加谈判的梁敦彦提出为“杜其干权之渐”，还是“能足其数为妙”，仍强调偿还的稳定性，抵押物与偿还的本息等值，突出抵押的实物抵扣形式，但同时又称之为信用形式：“借款既系中国担保，所指亦系虚抵，将来仍由路利清偿，似不必定囿于三省也；请他省协助，亦无不可。”（注：宓汝成：《中国近代铁路史资料》，第二册，中华书局1956年版，第528-529、530、809页。）这种概念上的混乱至少表明他们仍没有在国际资金融通上有清晰的判断，在列强的压力下对主权的保护缺少科学与理智的认知。一厢情愿的设计掩盖了真正意义上的近代化的经济概念。
另一方面，就借款与修路分为两事而言，当时邮传部和张之洞的理解是：“债东及承办银行，不得有丝毫问事之权，并不指明该款作何用处。”（注：《邮传部折——拟订汇丰汇理两银行借款合同》，《轨政纪要次编》，第五册，轨次1。）当时即有人提出异议，“虽其契约条款不如前此各路借款受亏之甚，然约中伏有隐患之处，亦不鲜见，如铁路会计监督权、用人权、购料权，皆被外人之占有；管理权、建筑权、续借款权，皆受外人之限制；甚至征收赋税，为国家之内政者，亦因抵当而规定，不得自由变更。”（注：陈旭麓主编：《宋教仁集》上册，中华书局1981年版，第228页。）用盐厘代替铁路并没有真正使中国在利用外资中维护主权，相反是越陷越深。
盐厘虽与铁路无直接关系，却成为列强插手铁路的借口。因为在1903年签订的《中美商约》中，中方保证将逐渐废除厘金，而美方则允诺为这一税制改革提供帮助。美国对中国以盐厘作为铁路借款的抵押，一方面认为可能会影响中国“独立政权的成长和它的领土完整的保持”（注：（美）李约翰著，孙瑞芹、陈泽宪译：《清帝逊位与列强》，中华书局1982年版，第44页。），但为自己在华利益，又认为这是一个“极端重要的理由”来参与湖广铁路的投资，在它看来，它的加入，“可以防止那些没有许诺帮助中国废除厘金的国家控制厘金。”说到底这只是对利权的争夺。美国国务院提出四国“绝对平等”地参加贷款的要求。所谓绝对平等，是指在贷款数额、材料、工程师、审计员方面的权利的平等。如在工程权利方面，经过讨价还价，最后四国于1910年5月13日在巴黎通过一个协定作为湖广借款合同的补充。它规定：粤汉铁路总工程师由英国人担任，川汉路第一段800公里的工程师则德国委派，下一段400公里由美国委派，剩余的1200公里英法各一半。此外，在已给予德国的800公里线路的最后200公里，由美国派副工程师一名。（注：（美）弗雷德里克、裴尔德著，吕浦译：《美国参加中国新银行团的经过》，商务印书馆1965年版，第22页。）“虽该合同无以路作抵之明文，而银行种种支配干涉特权，实较之明以路作抵者尤足攘吾路权，而制吾死命，则此合同成立，不啻断送该路也。”（注：戴执礼编：《四川保路运动史料》，科学出版社1957年版，第217页。）这实际反映了抵押形式的变化在此时已不具备实质意义，正如时人所言“既不以铁路作抵，自不须牵涉造路。既云用以造路，界限便不分明。”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1991年版，第200、477、515页。）“且彼当与路政毫无关系之日，尚恃其强权强吾借债，而谓於既有关系之后转能逡巡退让甘居事外，其孰信之。”（注：《论苏杭甬铁路借债之不可许》，《东方杂志》，第4卷10期。）甚至有人认为：盐厘作押，铁路虽“避押款之名，实受两押之祸。”（注：《汇报》，第10年第74号。）
三
综上所述，在与中国进行铁路外债交涉中，外国债权人对抵押或担保问题的关注似乎更多在于借款的如期还本付息问题，然而，这并不能涵盖问题的全部。对于向中国提供贷款，西方政府与银行虽然有不同的动机，但应该明确的是，它们注重的是外债在输出资本、打开市场和加强对中国财政控制的双重作用。无论从政治的角度还是从经济的角度，它们认为对华的控制比债款的偿还更为价值，这似乎印证了西方金融界的一句名言，“放债而失去债款胜似从不放债”（注：国际清算银行第二任总裁利昂.、弗雷泽语、金德尔伯格著，徐子健等译：《西欧金融史》，中国金融出版社1991年版，第342页。）。讨论抵押问题的目的是寻求透视近代中国社会发展、尤其是利用外资得失的着眼点。由抵押而损及主权归根到底是国家地位所决定的，其间的观念和政策只是国人对现代化感知的深浅问题。透过纷繁复杂的举债历程和外债观的冲突，可以看到其中症结之一是外债理论认识的缺陷，即混同了资信与偿还、抵押与担保、抵押品的收益与产权等一系列概念，导致外债交涉中往往避重就轻，进而使近代关于主权的认识处于矛盾和模糊的状态之中。这既有外力压迫之下的无奈，又有外交上的偏颇。外债抵押成为逐渐凸显的主权意识与愈来愈低下的国际地位这个两难问题的中心环节。
