三、清代的三维地方行政体制

    　　1.地方官、幕友、胥吏三维统治体系形成的政治背景
    20世纪50年代，弗兰兹·迈克尔即在张仲礼所著《中国绅士》的导言中指出：“中华帝国的绅士是一个独特的社会集团。他们高踞于无数的平民以及所谓‘贱民’之上，支配着中国民间的社会和经济生活。他们乃是儒学教义确定的纲常伦纪的卫道士、推行者和代表人。在晚期的几个朝代中，政府通过掌握的科举和功名制度使绅士的条件和地位固定下来，并给予他们威望以及同官府交往的某种特殊地位。”[30](p.1) （绅士一词译自英文的Gentry，费兰兹在使用时，为消除常常含糊不清以及该词中不适合中国绅士的那些意思，有如下说明：“中国的绅士是不可继承的，个成员都必须自己设法获得。由于晋入或贬出这个集团是可能的，所以社会地位的变动也是大量存在的。”由于同样的理由，本文除原文照引外，在用到绅士、乡绅、缙绅这一概念时，将始终沿用郑天挺提出的“绅（退休官吏）衿（秀才）”一词。）所谓“在晚期几个朝代，中国绅士的条件和地位固定下来”的说法，我认为应该从前一节谈及的明代以来逐渐“完善”起来的科举制度，以至到了清初生员大量出现，并在政治、经济上获得更多的特权这一变化过程来理解。正因为如此，绅衿阶层才有了“威望以及同官府交往的特殊地位”，形成了隐性存在的“绅衿支配”[31](p.695)。
    “绅衿支配”是清王朝不可改变、或者说是不得不依靠的统治基础，但它对这种支配形式并不是没有限制的。在论述幕友制度的形成时，我们已经谈到清王朝在继承明之旧制的同时，处于对汉人官僚的警惕，对官僚体系作过大量的调整，并逐步完善起地方官回避制度。规定文官不能官本省，教官又不能教本府，地方绅衿也不能干预本地公务。但惟独对幕友的“游幕”却始终没有类似严格的规避制度，只是提到“须择历练老成、深信不疑之人”[19](元年三月乙酉)。这实际上是在延续绅衿支配的同时，允许这一阶层通过“游幕”始终存在于各级衙门，并直接参与政务，从而实现了对绅衿阶层的再分化。换句话说，到了清代被称之为“为政之隐”[10](卷二五，《幕友论》) 的“绅衿支配”这一事实是与绅衿分化相并行的。这应该是幕友阶层迅速膨胀的政治背景。

    　　2.地方官、幕友、胥吏统治体系形成的经济背景
    明代以来，随着经济的发展，尤其是商品经济的发展和货币流通的广泛实现，使得长期以来封建国家与地方在财政分成上的久而未解的矛盾有了解决的可能。这就是“一条鞭法”的实施，以及与之一脉相承的清代“摊丁入亩”税收制度的完成。随着上述赋税制度改革带来的事实是，本来由于政治因素（科举）从社会其他阶层中分化出来的绅衿，伴随着赋税制度的改革使这种分化得以加速。
    赋役合一是以州县为单位计算的，形式上解决了差徭科派混杂之弊，使民无他科忧，但事实上给绅衿阶层实施其政治特权创造了更为有利的条件，即他们可以利用与官府的种种关系，通过飞洒、诡寄、虚悬、挪移等等手法隐匿田产，逃避课税，造成国家掌握田土数目的减少；又“丁粮毕输于官”，形式上简化了手续，去掉了中间环节，但事实上，为完成封建国家政府对个体生产者的税收，又不得不扩增官僚队伍。于是，给绅衿或者关系者提供了更多寄身于官衙的机会。
    早在明嘉靖年间南宫知县叶恒嵩对当时的现状即有如下描述：“富农巨商争相输粟纳银，为良家，为郡邑掾胥，既系籍于官例，当复其家。而所遣之赋，皆贫民更办之。如三等之户，九则之征不过在贫民中通融调停耳，其高下殊相悬者，固不得洁而裒益之也。”[6](卷二，《田赋》) 关于绅衿使家人、家仆充役的史料，日本学者川胜守在其《中国封建国家的支配构造——明清赋役制度史的研究》一文中引用过《虞阳说苑》中的一条记载：“今钱谦益、瞿式耜两人，主使腹仆腹干如邹月升、安如盘、周宪昌、刘时升、张永祥充粮吏、库吏……库银半归吏囊，半归官橐。”川胜守的结论是，明末清初，寄生于官僚体系的绅衿阶层，随着赋税制度的改革，土地所有权得到了普遍地扩大。相反，单纯土地经营地主却广泛地丧失了土地[31](p.695)。以此为根据，我以为首先是政治特权，然后是上述间接地带给绅衿经济利益的赋税制度的变革，使绅衿阶层间接支配地方社会的地位得以更快地固定了下来。这是构成明清以来地方官、幕友、胥吏三维结构的地方行政机制逐渐形成的社会经济背景。

    　　3.三维结构的形成、运作及其利害
清制督抚以下分道、府、州、县，道台、知府、知州、知县都是由中央任命的地方官。除此之外，各级地方政府还有数名分管户籍、钱粮、缉捕、稽查的佐贰，如县一级的县丞、主簿、典史等。具体构成及组织，各级政府一如中央六部之设分为六房总一地之事。即如中央六部之下又有各司，地方各房之下又设分科。但以地方事之繁简因地因朝或有变通。以乾隆直隶《永清县志》为例，其官师表一项，知县之下虽有县丞、主簿、典史、教谕、训导各职。但入清以来，表中多空缺。即如乾隆四十四年（方志编修时），知县之下只载教谕、训导二人，而县丞、主簿、典史一应缺如，而当时的各房分工却记载的十分详细。当时共分七房（包括承发房）四科，经制胥吏共十五人。胥吏的具体分工是：吏房二人（承发房一人）、户房六人（田科三人，租科一人，仓科一人，库科一人）、礼房二人、兵房二人、刑房二人、工房一人。由此可知，佐贰官已无“佐辅”之实，位同虚设。地方之权基本上是集于知县一人。因而具体事务不得不旁依幕友而下属之胥吏。这大概是清代的普遍情况。
    关于幕友、胥吏额数，由于一般方志均不记载，目前只可借此窥豹一斑。尤其是幕友、家人和门生，此三种人纯属私人雇员，幕友又来去自由，方志官书皆不载，故无法统计。一般来说，除家人外，幕友、门生多从投于督抚及上层衙门，州县较少。据缪全吉从《清会典》中统计的数字，胥吏额数总计：经制京吏1247人（攒典31人）；外吏23743人（攒典5268人）。其中，总督衙门平均有37.63，巡抚平均24.56，州平均10.75，县平均11.29人[1](附录，《清代胥吏研究计划》)。这与在永清县志中所看到的情形基本上是吻合的。
    十几名胥吏主管六房诸多事物，面对知县一人。就机构构成而言，六部之设，上承中央，下启州县，分门别类，职责分明，本无可厚非。胥吏作为一类专业化知识很强的办事人员，再加上实际存在着的继承性，在官有回避且不能连任的情况下，保证了公务的正常运转和一贯性，故有人称之为“官民交接之枢纽”[32]，和“为政所必不可少者”[10](卷二六，《吏政·生财裕饷疏》)。认为：“吏胥生长里巷，执事官衙，于民间情伪，官司举措，孰为相宜，孰为不宜，无不周知。”[33] 章学诚对胥吏在衙门中的作用也给予了充分的肯定和很高的评价：“六卿联事，交互见功，前人所以有冬官散在五典之疑也。州县因地制宜，尤无一成之法，如丁口为户房所领，而编户烟册乃属刑房……分合详略之间，求其所以然者而考之，何莫非学问耶。”[24](卷六，《永清县志例议》) “此皆典例，胥吏行文之所晓悉，而学士大夫往往茫然……故道隐而难知，大夫之学问文章，未必足备国家之用也；法显而易守，书吏所存之掌故，实国家之制度所存，亦即尧舜以来因革损益之实迹也。”[24](卷三，《史释》) 这位终生以游幕为业、 始终与胥吏为俦的幕友的评价应该说是比较公允的。