中国近代海关制度的核心是外籍税务司制度。这个制度的形成和确立既反映了清政府的衰弱和无能，又反映了西方资本主义列强通过武力对中国主权的干预和践踏。中国近代海关史的研究始于民国初年。杨德森先生著有《中国海关制度沿革》。新中国成立初期，陈翰笙、范文澜等一批著名学者组织编译了一套题为《帝国主义与中国海关》的海关档案资料丛书，共10辑。80年代以来，中国近代海关史研究有所突破，厦门大学与海关学会合作成立了专门的学术研究机构，一批海关史论文陆续发表。陈诗启先生更是海关史问题的专家。他著有《中国近代海关史》晚清部分、民国部分，《中国近代海关问题初探》等书。而国外也留有许多近代海关方面的资料，有英国外交部档案，曾任总税务司的李泰国著有《我们在中国的利益》。近年，中国翻译出版了曾在海关办事的魏尔特著《赫德与中国海关》，此书史料丰富。但从中国研究方面看，海关外籍税务司制度的形成和确立过程的研究仍是一个薄弱环节，故我想对其作进一步的研究。
一、 领事代征制度
鸦片战争后，1842年8月29日的中英《南京条约》废除了保商公行垄断制度。行商作为外商向中国海关纳税的保证人的资格因此不再存在。《中英五口通商章程》中有专门一条："英商货船担保一款向例英国商船进口，投行认保，所有出、入口货税均由保商代纳。现经裁撤保商，则进口货船即由英官担保"。1英国领事不仅起着他们的同胞与中国当局之间的交流中介作用，而且负责英国女王陛下的臣民合法交纳今后中国政府的公正的征税和其它税捐事项。但是这种新秩序却引起一部分中国商人和一部分外国商人的愤慨。因此在同样不喜欢这种秩序的官员的帮助下，商人们尽可能使新秩序无效，以获得更大的利益，走私活动依旧猖獗。《北华捷报》说道："在这个口岸，走私方面的情况越来越糟，与最近缴纳关税体制的变化所想象的截然不同--这种新体制是想有利于诚实的商人--新体制使他成为了恬不知耻和精心设计行为的牺牲品。不能允许在某洋行只缴纳20％的合法税捐，在另一个洋行缴纳50％，在第三个洋行缴纳70％，而老实人却一直缴纳条约规定的全部关税"。2而中国政府也没有打算重新调整其海关管理，以保证有效地、公正地执行条约贸易规定和条约税则。最终英国政府也放弃了通过干预中国海关的征税活动来监督海关，履行不平等条约关于关税方面的打算。海关腐败又持续了10年。在这段时间内上海作为五个通商口岸之一，也由于长江上游的太平天国运动而愈来愈受到外商的关注。
1853年初，太平军势力进一步扩展，占领南京。上海也为之震撼，贸易停滞，钱庄拒绝作寻常的通融，外商无法从中国商号获得缴付进出口税的现金。3月初，英国商人向阿礼国领事求助，要求制定延期交付关税的办法。阿礼国建议由上海道台临时发给出港证，由领事担保将来一定缴付所有关税和费用。道台考虑到当时的困难，允许商船自离开之日起，延迟一个月缴纳关税。阿礼国就此制定了一个临时的保税方法，准许英商船舶在缴存足够抵偿合法关税的有价证券之后，可以结关出口。这种办法虽然在一定程度上缓和了贸易困难，但却缓和不了银根吃紧的局面，而且这种破坏海关主权的做法连英国全权公使兼商务监督文翰也不赞同。他认为阿礼国的行为违反巴麦尊1851年7月的指示，即英国领事再也不应该为了保护中国的税收而进行干涉。3因此这个方法实行五个星期后就被取消了。
上海的贸易每况愈下，1853年9月7月，上海小刀会一举占领了上海县城，外滩的海关也被捣毁。小刀会在上海这个"外商贸易的唯一寄托所在"4的地方爆发，让外国方面倍加关注。英、美、法三国领事看到有机可乘，立即宣布："租界严守中立"，清朝海关不得在外滩办公。上海的海关行政被迫停顿。
小刀会占领县城两天后，英国领事阿礼国借口"在本埠海关机构及合法当局尚付缺如的状态之?quot;，为了履行"庄严条约"，"保障中国关税的征收"，伙同美国副领事金能享公布了《海关行政停顿期间船舶结关暂行条例》。这个条例袭取了先前的临时保税的办法，规定英美船货出口的结关手续由英美领事馆办理；准许货运承办人、进口商和航运商使用票据担保，取代条约规定现银完税的办法；所出票据于40天内在上海向中国海关监督凭票付款；只要办完这样的手续，船舶就得离口。5条例中所用的"票据担保"方式的确适应当时银根吃紧的形势。但这个条例事实上绝不是什么为了履行条约，保护中国的关税。这种"领事代征制度"实际上起了外国方面劫夺中国海关的桥梁作用，也成为阻碍中国本身重建海关的手段，为外籍税务监督制度作了准备。
尽管如此，在江海关行政停顿之际，这个条例若能切实实行，对中国的税收还是有利的。但是美国商人坚决反对，而后美国公使马沙利借口英国有夺取上海，进而控制也许是世界上最富庶地区的扬子江流域的野心，决定与之分道扬镳。而实际上发生的事让马沙利相信，由美英领事代收关税使美英商人处于不利的地位。10月28日，美国副领事自行宣布《暂行条例》失效。美国首先破坏《条例》，英国亦不愿吃亏。英国全权公使文翰一开始就对《暂行条例》不热心。他写道："我仍然认为，不应将关税和港口税交给目前占领上海的各方"6。而英国商人对此办法也很愤慨。他们认为，其他国籍的船只来来往往都不需交税，处罚他们是不公平的。最终阿礼国于1854年1月30日声明："我不能无限期地为中国海关继续征税，条约上我也找不到这样的责任"。因而声称：除非其他国家的贸易同样课税，英商就不必缴纳异常应付的关税。7至此上海口已成为一个自由港。
二、 中国政府的临时海关
小刀会占领县城后，身兼江海关监督职务而"亡命"租界的上海道台吴健彰在县城失陷一个多月后，被清政府正式委派为苏松太兵备道和江海关监督。由于海关监督官印章丢失，他发出通告说，将?quot;常州漕运使"官印代替江海关监督官印，仍按旧制办理关税征收事宜（10月10日）8。针对这一通告,英国领事阿礼国竟然声称:"须俟大清军收复上海县城，阁下到江海关视事之日"，才准备和他商谈征收关税事宜9。吴健彰既身为海关监督，便于10月底带着一支军队，企图进入"租界"在海关原址恢复办公，但被英国军舰斯巴达号的士兵拦阻。而后吴健彰只好在陆家嘴附近的两只老兵船上设立临时海关。这个临时海关并未被帝国主义国家腥稀Ｓ⒐焓掳⒗窆担?quot;我已奉命声明，我方不承认这种水上海关"。10法国领事的态度更加蛮横："当我没有看到上海确实已有可以承认的正常机关，足以保证两大帝国间的现行条约的履行，尤其对于我国人民的贸易、生命和财产权力得到保护的时候，本领事认为有权准许我国船只自由地进出本港，而无须缴纳任何关税"11。美国领事馆勉强"承认"了浮动海关，但美商却不以承认并且致函美国副领事："对于你承认一个流动的水上海关，也就是随时可能被赶跑的海关，我们和我们的同行认为这是严重危害美国利益的行为，我们不得不对此提出严重的抗议"12.其它国家代表也都拒绝承认。这样吴健彰的水上海关只得以失败告终。
觉察到"水上海关"不能发挥任何职能的吴健彰继续寻求新的方法，打算在陆上重建海关。可是，在租界外滩重建海关一事遭到英国领事的反对而无法实现。于是他又决定在苏州河北岸建立临时海关，通知英美法三国领事说，将从1854年2月9日起在该处开始办理海关事务。对此，三国领事联名签署了回复，以海关监督"不论对于缔约国或非缔约国的任何船只，均一律行使监督权"为条件，将苏州河北岸的海关作为"直至县城收复在原址重设为止"的临时海关而加以"承认"（2月6日）13。但事实上这只是在形式上对江海关问题作了一个了结，外国资产阶级对于这个脆弱无能的海关视若无睹，申报的船舶寥寥无几。吴健彰为了取缔外商们的偷税和漏税，在上海通往内地的两条主要通道上的两个地点，即白鹤渚和闵行镇设置两个关卡，计划抽征华商货物的出口税，避免和外商接触，省去和外国官员纠缠。担心关税征收完全摆脱领事控制的三国领事借口海关设在"內地"，而不设在通商口岸，"显系违反条约"，并联合宣布：三国船舶只要出具未缴纳关税即已开出的证明文件就得离口。由此可见，外国资本主义多方干预中国的海关事务，致使江海关收不到关税，吴健彰的海关只能以失败告终，上海港口完全变为走私者的乐土。
三、三国税务监督的设立
阿礼国看到江海关工作无法进行,他又重提自己于1850年表示过的看法,认为只要征税能以任何方式置于三个条约国的有效管理之下,就像是置于(中国)海关行政当局管辖之下一样,海关问题是可以解决的14。英国副领事威妥玛提出一个由上海官员"募用外国人帮办税务"的备忘录。6月中旬，阿礼国抛出了一个"诚实与精干的外国成员和中国当局相结合"的上海半殖民地海关的具体组织方案15。可见英美法的目的是掌握江海关的行政管理权。
此时美国新任公使麦莲到华，他奉到皮尔司政府关于和其他有约国合作的训令，趁要求清政府十年修约的机会，承担起胁逼上海官员改变江海关制度的任务，当面要求清政府两江总督怡良撤消内地关卡。他还以偿还《暂行条约》实行期间商人的欠税作为诱饵。这对当时面临军费竭绌困境的清政府无疑是一大诱惑。这个诱惑促成了昆山会议。
1854年6月29日吴健彰、阿礼国、马辉（美国领事）和伊担（法国代领事）参加了昆山会议。这是一次关系今后整个近代中国海关制度问题的重要会议，也是中国海关募用洋员制度的一次探本溯源的会议。最后吴健彰同英、美、法三国领事之间签订了中国海关聘用外国人的《协定》。这个《协定》使中国的一个通商口岸的海关行政完全控制在外国势力手中。领事对海关事务的干涉也大大加强：第一、各领事都得选择和提名一个委员，而上海道只能按提名加以委任；第二、在弹劾税务监督的不法行为或玩忽职守的"混合法庭"上，三国领事较之拥有两个表决权的道台占有绝对的优势；第三、各领事还拥有查阅海关一切档案册籍和公文的权利。而海关监督职权只不过是任命领事所选派的外国人为税务监督，并不能按其个人意见解聘他们。更甚之，若没有税务监督的"副署和签章"，监督所签发的正式文件也不能生效，中国海关俨然成了英、美、法三国驻沪领事馆的附属机构。
根据协议三国领事各提名一人，经吴健彰委派"帮办"上海海关税务。最初的三个税务监督是法国的史亚实，美国的贾流意和英国的威妥玛，并由这三人组成税务管理委员会。这个部门管理原属江海关管辖的夷税征收事宜。随着外商轮船贸易的迅速发展，夷税征收增多，再加上有三国领事的强大后盾，这个部门迅速独立出来。1854年7月12日这个三国领事管辖下的海关开始办公。这是中国第一个由外国人管理的海关。中国近代海关制度也起源于此。由于英国的威妥玛精通中文，不管是口头还是书面的，所以一开始英国就在这个机构中占有领导地位。加之日后，法国在中国贸易利益比重减小，美国领事根据1856年的《领事法》不再提名税务监督，英国逐步巩固其领导地位。
英美篡夺上海海关的目的达到之后，便赖掉偿还商人欠税的承诺。最终，美国只同意付还欠税的三分之一16。而英国政府索性向英商宣布所签的远期支票，"立即作废，并且可以在申请后退还"17。
四、《天津条约》与外籍税务司制度的开端
江海关设立税务监督之后，上海海关已能够正常运行，收取进出口关税，但真正得益仍是外国资产阶级。这一模式逐渐被外国商人所认同，并且感到满意。尽管如此这个制度仍然存在两个问题：第一、英国首相克拉伦顿"虽不反对雇用英国人帮助中国人征收关税，可是不同意女王陛下的领事在这类人员的任用上加以任何干涉，理由是女王陛下政府因此而要对他们的举措行为负一些责任"18。还有税务监督由领事提名，意味着税务监督受领事的管辖，这就使两者为了关税问题经常发生冲突。而美国在1856年颁布的《领事法》中也规定领事们不得推荐任何公民充任任何外国政府的职务。因此这种制度中所使用的提名任用方法有待改变。另一个问题是外商普遍要求把这个任用外人的制度推行到其他四个通商口岸，因为"局限在单独的一个口岸之内，它就使那个口岸和其他四个竞争口岸比较之下，处于极不公平的不利地位"19。这两个问题存在了几年，其间1856年英使包令曾要求在福州仿效上海设税务监督，但被清政府拒绝，"亚罗"号事件掀起了第二次鸦片战争，1858年6月的天津谈判最终签订《天津条约》。根据条约第二十六款规定，英中两国同意指派官员在上海举行会议，根据5％从价税的标准修改税则，起草必要的贸易章程。最终在《天津条约》附约《通商章程善后条约》中解决上述问题，把海关外籍税务司制度推广到其他口岸。第十款规定：一、关于海关任用洋员一事"各口划一办理"；二、"任凭总理大臣邀请英（法、美）人帮办税务，毋庸英（美）官指荐干预"20。这就促使外籍税务司制度以条约的形式肯定下来。
《天津条约》签订后，南自广州，北至牛庄整个海岸线都被打开了，上海处于海岸线的中点，它在政治经济的重要性取代了广州。为了适应这种形势，清政府不得不把对外交涉的重心从广州移到了上海。1859年1月1日内阁奉上渝："至上海现办通商事宜与广东较远，着即授两江总督何桂清为钦差大臣，办理各国事务"21。于是何桂清便开始执行关于海关方面的条款。由于条款中没有规定固定的组织形式，因此负责确定这种统一的制度如何组织，采用何种形式，以及应怎样推广到其它口岸的责任落在了何桂清身上。这就使得他与同僚们商讨联系，特别是和上海道台及薛焕商量联系。海关总税务司最好事精通汉语又有上海海关工作经验的外国人，并由这些符合中国条约章程的外国人在所有通商口岸建立上海程式的海关。很显然，李泰国是这个任务的最佳人选，李泰国原是驻沪副领事，通晓中国语言，当过翻译官，1855年6月接替威妥玛任税务管理委员会英方的税务监督。不久之后，美国的《领事法》使美方不再提名税务监督，而法国在中国贸易减少，对这一职务不关心。李泰国借此机会把持江海关，建立新海关的模式。他处理海关事务充满魄力，坚定公平地实施海关规定和条约协定与处罚，不久便赢得了年轻独裁的称号22。他的工作为以后各口海关作了典范。除了上述优点以外，他已在天津谈判与上海举行的会议中展现了自己的才能。他凭借自己的专业知识和在上海海关的三年工作经验掌握了第一手的资料，以此在谈判中起着桥梁作用。因此何桂清迫不及待地于1859年1月内定他为"总管各口海关总税务司"，并于5月31日札谕他担任"总税务司"。但何桂清起初只是设想各新延税务司统归总税务司领束而已；至于税务司由谁任命，并未决定。李泰国利用自己同吴煦的交情，公然要求吴煦转请何桂清"请发札谕一道，令伊（李泰国）预为选择外国人，去留亦听伊主持"23。这就等于废弃了1854年三国领事和苏松太道协议的规定，排斥了美、法两个税务监督，总税务司俨然成为全国海关洋员的首脑。
税务监督的遴选任用通过条约之后从表面上看"毋庸英美官指荐干预"，但其精髓即邀请洋员帮办税务并未改变甚至推广到各口。那么，只要任用洋员管理税务的原则不变，外国驻华官员仍可以随时凭其影响，诱逼清政府接受他们的安排。李泰国和赫德担任总税务司，都是在卜鲁斯的影响下促成的；而各口税务司的任免又操纵于总税务司之手。可见清政府与海关监督已无可奈何，海关直接掌控与洋人之手。
