宋代以后，历朝的“县政”相对稳定，但在县以下的机构设置和人员膨胀却十分明显。据史载，宋徽宗大观四年（1110年），“凡天下有户二千八十八万二千二百五十八，口四千六百七十三万四千七百八十四”（《宋史·卷八十五·地理一》），“首都、陪都城内及附近的县依次分为赤、畿、次赤、次畿一至四个等级，其他五至十等级的县以户口多少依次是四千户以上为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，一千户以上为中县，五百户以上为中下县，不足五百户为下县”（《文献通考·卷六三》）。至宣和四年（1122年），“天下县一千二百三十四”（《宋史·卷八十五·地理一》），平均每县所辖16000余户、37000余人。但自北宋中期以后，全国差不多在每个州县都增设巡检司和县尉司，“每个巡检司统辖的乡兵少则几十人，多则一二百人。弓手是县级行政机构的治安武力，隶属于县尉司，万户以上县五十人，七千户以上县四十人，五千户以上县三十人，三千户以上县二十五人，二千户以上县二十人，千户以上县十五人，不满千户县十人”[23]（p495-560）。宋神宗熙宁三年(1070年)，“乃诏畿内之民，十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之。内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁，兵器非禁者听习。每一大保夜轮五人警盗。凡告捕所获，以赏格从事。同保犯强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告，依律伍保法”（《文献通考·卷一二》）。因此，有的学者提出：“实际上宋代的县衙面对民众的第一线人员，是少数决策性官员与大量执行事务的胥吏。据王曾瑜估算，北宋元祐年间胥吏总人数约在四十四万左右。南宋时期所辖十六路的胥吏总数当在二三十万人”[30]。这表明了国家对地方基层社会的控制进一步增强。元朝的“县”分为上、中、下三等，即“北方和四川地区，人户数在六千户以上的为上县，在二千户以上的为中县，不及二千户的为下县；南方地区，人户数在三万户以上的为上县，一万户以上的为中县，不及一万户为下县”（清《济南府志·卷十五》）。据史载，“明洪武年间，河南的信阳、方城、兰考、拓城、夏邑、宁陵、新蔡、泌阳、新野、延津、唐河诸州县，人口不足千户”[31]（p25）。可见，元代的“县”所辖人户并不是很多。明代的府、州、县主要是以各地上缴税粮多少设置，比如明初规定：“税粮在二十万石以上的为上府，二十万石以下的为中府，十万石以下的为下府。州、县依次类推”[23]（p738）。“知县”执掌一县之政，负责土地、户口、赋役、治安、狱讼、教育、民政等，几乎无所不问，无事不管，因而只能“择年富有才者充”（《明会要·卷四一》）。到了明洪武十四年（1381年），“诏天下府州县编赋役黄册，以一百一十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲”（《明史·卷七十七·食货志一》）。“终明之世，其分统之府百有四十，州百九十有三，县千一百三十有八。羁縻之府十有九，州四十有七，县六。编里六万九千五百五十有六”（《明史·卷四十·地理一》）。明代的“编户齐民”，1491年最低为5050万人，1542年最高为6340万人[14]（p68），平均每县所辖大体在5万人左右，比前几代略有增加。而从乾隆十四年（1749年）至道光三十年（1850年）的百余年，全国的人口由1.77亿人猛增到的4.29亿人[14]（p68），“凡府、厅、州、县一千七百有奇”（《清史稿·卷五十四·地理一》），平均每县所辖10～35万人之间，仍然属于一种小县建制。不过有清一代，“朝廷设有吏、户、礼、兵、刑、工六部，县一般设有吏、户、礼、兵、刑、工六房，与之相适应，以便处理相关行政事务。县的行政长官为知县（正七品），其佐官为县丞（正八品），主薄（正九品）。典吏为未入流的小吏，实为六房之长。管理书吏（少则五六人，多至十二人，直至十八人），为一县承办庶务的主官。其余的胥吏和杂役人数，难以估计”[23]（p818）。此时，“州县之地，大者且数百里，小者亦不下百里。欲以一人之耳目，户知其人，人知其数，难矣！”（清贺长龄、魏源《清朝经世文编·卷七十四·兵政五》）。因此，县以下有一套完整而严密的保甲体系，以防范和控制社会上“一切不轨行动”。正如清人刘淇所说，“县何以里，里何以长也，所以统一诸村，听命于知县而佐助其化理者也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也”（清贺长龄、魏源《清朝经世文编·卷七十四·兵政五》）。可见，传统中国皇权专制集权制度是以县令为主官，下设若干僚属和大量的胥吏、衙役、乡官，上有府、州、县层层节制，下有乡、里、保甲组织互相维护，这样形成了自上而下、左右关联、层层递进的纵深型网状控制体系以达到国家控制的治理效果。
三、古代中国社会的“县政”之弊
古代中国的历代王朝更替和治乱循环堪称世界之最，其中既有皇权统治集团内部的“宫廷隐患”（如王位之争、母后擅权、宰相擅权、武将擅权、宦官擅权等），又有中央与地方之间的“权力博弈”（如诸侯争霸、藩镇割据等），还有异族大举入侵中原之地的“边关隐患”，但最常见、最普遍、最持久、最顽固、最严重的是周期性爆发的农民大规模起义。正如毛泽东同志指出：“从秦朝的陈胜、吴广、项羽、刘邦起，中经汉朝的新市、平林、赤眉、铜马和黄巾，隋朝的李密、窦建德，唐朝的王仙芝、黄巢，宋朝的宋江、方腊，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天国，总计大小数百次的起义，都是农民的反抗运动，都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所仅见的”[20]（588）。
那么，究竟是何原因导致了中国历代王朝兴衰更替和治乱循环如此频繁发生呢？关于这一问题的解释，可谓仁者见仁，智者见智，众所纷纭，莫衷一是。比如，明清之际的著名思想家顾炎武认为：“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”；“小官多者其世盛，大官多者其世衰”（《亭林文集·卷一·郡县论一》）。而宋代的著名思想家范仲淹则认为：“固邦本，救民之弊”必先“举县令，择郡守”，因为“今之县令循例而授，多非清识之士。衰老者为子孙之计，则志在苞苴，动皆徇己；少壮者耻州县之职，则政多苟且，举必近名。故一邑之间，簿书不精，吏胥不畏，徭役不均，刑罚不中，民利不作，民害不去，鳏寡不恤，游惰不禁，播艺不增，孝悌不劝。以一邑观之，则四方县政如此者十有七八焉，而望王道之兴不亦难乎！”（《范文正公集·卷八·上执政书》）。明末清初的著名思想家黄宗羲从分析赋税制度入手提出了著名的“黄宗羲定律”，即“田土无等第之害，所税非所出之害，积重难返之害”（《明夷待访录·田制三》）；而现代的著名爱国民主人士黄炎培则从分析政治制度入手提出了著名的“历史周期律”，即“一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有，都没有跳出这个周期率的支配力，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’”[32]（p148）。再如，汉景帝重点关注处在国家政权神经末梢的“县政”之弊，提出了“今岁或不登，民食颇寡，其咎安在？或诈伪为吏，吏以货赂为市，渔夺百姓，侵牟万民。县丞，长吏也，奸法与盗盗，甚无谓也”（《汉书·卷五·景帝紀第五》）；而唐太宗更加关注处在国家政权中间层的“州政”之弊，提出了“朕每夜恒思百姓间事，或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪养百姓以否。故于屏风上录其姓名，坐卧恒看，在官如有善事，亦具列于名下。朕居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实治乱所系。尤须得人”（《贞观政要·择官第七》）；明太祖朱元璋则高度关注皇权统治集团内部的“女宠、侍人、外戚、权臣、藩镇、四裔之祸”，提出了“朕欲除贪赃官吏，奈何朝杀暮犯！”（明刘辰撰《国初事迹》·卷一）；清康熙帝所关注的焦点问题似乎又转向了下层，提出了“下者，常视上意所向而巧以投之，一有偏好，则下必投其所好以诱之”（《帝王家训》）。近代名人谭嗣同概括说：“二千年来之政，秦政也，皆大盗也”（《仁学·卷二十九》）。可见，传统中国社会的“官场腐败”是一种整体性和结构性的制度痼疾。但在中国历史上扮演“大盗者”是皇帝一人，还是臣下多人，抑或是县衙的胥吏、差役和乡官系统一群人呢？我认为，传统中国的“县政”是一种变态的“尾大不掉”问题，就像“历史幽灵”一样缠绕着皇权专制集权制度不放，一直伴随它走向灭亡为止。因为传统中华帝国大一统的皇权专制集权体制造就了世界上最庞大的一支官僚集团队伍，高耸在塔尖上的是自称孤家寡人的皇帝，中上层是成千上万的一品至九品的国家正式官员，处在塔底的是数十万计乃至上百万计的胥吏、衙役和“乡官”系统。在这种自上而下的“金字塔”式权力结构中，存在漏洞最多、隐患最大、隐蔽性最强、盘剥老百姓最直接、造成社会危害最严重的莫过于“县政”之弊。正如明隆庆年间的著名清官海瑞所说，我凭借一己之力“日与群小较量是非”仍感到“窝蜂难犯”，“事与心背，奈之何，奈之何！百凡经理，垂成中止，可惜，可恨！”（《启阁部李石麓诸公》）。这种社会政治现象曾经被宋代大诗人苏洵、苏轼、苏辙父子三人形象地把比喻为“君子斗不过小人”（《宋史·卷四百四十三·苏洵传》）的历史规律。
首先，传统中国的“县政”之弊，具有一种持续膨胀的自我繁殖力和扩张力。
传统中华帝国皇权专制集权制度的最大特征是，国家在地方行政系统中尽可能少用“朝廷命官”，但却随意地大量地使用胥吏和衙役去承担基层繁杂的行政事务，因而历代王朝末期的非正式官员人数总是比初期大得多，通常会膨胀数倍甚至数十倍。比如唐代初期，“诸官有员数，而署置过限及不应置而置，谓非奏授者。一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”（《唐律疏议·卷第九》）；但到唐玄宗开元十七年（729年），“杂色入流”官员每年任命2000多人，为明经、进士及第人数的20倍[33]。再如明朝初期，“松江一府坊厢中，不务生理交结官府者一千三百五十名，苏州坊厢一千五百二十一名。此等之徒，帮闲在官，自名曰小牢子、野牢子、直司、主文、小官、帮虎，其名凡六。不问农民急务之时，生事下乡，搅扰农业。……上假官府之威，下虐吾在野之民”（《大诰续编·罪除滥设第七十四》）；而到洪武中期，朱元璋下令开展了一场大规模的“起取天下积年民害”运动，仅松江府就革除小牢子、野牢子等共900余名，削减幅度高达四分之三，以此推算全国的吏役人数是一个很大的数字[34](p200)。清朝末年，“国家任命的正式官员人数还不到2万名（按编制文官9000名、武官7500名），但实际上带有功名的士绅约为125万之多”[29](p38)。清人侯方域曾惊叹说：“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣”（《清朝经世文编·卷24·吏政十》）。清廷御史陆百川则斥责说：“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写或挂名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”（《皇朝政典类篡·卷三十六》）。这样，“国家政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀也”[35]（p184）。明清之际的思想家顾炎武曾说，“今夺百官之权而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而巳”（顾炎武《日知录集释·卷八·吏胥》）。总之，“一切官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的规律性，因而机构庞大、人员臃肿、效率低下是惯有的通病”[36]（p87）。因此，“朝廷多一政令，百姓多一奸欺；朝廷多一章程，百姓多一奇巧。无怪乎世道之大非，民情之日变，而愈治愈难也”（清黄元吉《道德经注释·第七十五章 贤于贵生》）。
其次，传统中国的“县政”处于上下夹击的“两难境地”，成为孳生腐败的温床。
传统中华帝国皇权专制集权制度的第二个特征是，在州县以上，国家有着一套以典章制度为规范的行为准则，它具有规范性、完整性和条文性等特征；而在州县以下，基层权力实际运作主要是以人情关系作为行为规范，它具有地域性、零散性和非固定性的特点。尤其是县令长官，一方面远离国家政治中心的冷落，另一方面又受制于地方权势阶层的多方牵制，他们上有朝廷重臣催逼索要，下有胥吏、乡宦、生员把持乡里，动辄罹罪，两头受气，为政不易，常常处于一种上下夹击的“两难境地”，成为孳生腐败的温床。如在明万历二十三年（1595年），苏州府吴县的知县袁宏道在给友人丘长孺的信中说：“弟作令，备极丑态，不可名状。大约遇上官则奴，候过客则妓，治钱谷则仓老人，谕百姓则保山婆。一日之间，百暖百寒，乍阴乍阳，人间恶趣，令一身尝尽矣。苦哉！毒哉！”（《袁宏道集笺校·卷五》）。即使像海瑞这样的大清官也不得不承认，“百姓口小，有公议不能自致于上；过客口大，稍有不如意辄颠倒是非，谤言行焉”，“宁可刻民，不可取怒于上；宁可薄下，不可不厚于过往”（《海瑞集·上编·淳安县政事序》）。总的看，传统中国的县官、胥吏和乡绅是左右乡村基层社会的三股主要势力，尤其是县衙的胥吏和差役人员谙熟基层事务，了解国家法律制度的漏洞，精于官场算计，易于行奸弄权，往往成为“倚官以剥民”的罪魁祸首，他们彼此之间始终保持密切而又有分际的暧昧关系，“以致豺狼满地，小民愁苦无聊，起而为盗”，“故今日之忧不在建夷，不在安奢，而在郡县之内”(《明经世文编·卷四百五十九》)。而高高在上的皇帝面对天下如同苍蝇一样的“灰帮集团”，虽能像老虎捕苍蝇一样打死无数，但是由于它们具有一种超强的自我繁殖能力，也根本打不过来。正如清初的启蒙思想家唐甄所说：“今天下难治，人皆以为民难治也，不知难治者非民也，官也”（《潜书·柅政》）；“天下之官皆弃民之官，天下之事皆弃民之事，是举天下之父兄子弟尽推之于沟壑也，欲治得乎！”（《潜书·考功》）。可见，传统中国社会的官场腐败是一种有限度的“内生性腐败”，是一种维持皇权统治所必须付出的制度成本。因此，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人负责起来，才不会人亡政息”[32]（p148）。
再次，传统中国的“县政”实质是一种“以民养官、以农养政”的基层行政管理体制。
传统中华帝国皇权专制集权制度的第三个特征是，国家的“自利取向”与“服务取向”互相分离，基层的“事权”与“财权”严重不对称，因而“县政”实质是一种“以民养官、以农养政”的基层行政管理体制。在这种正式官僚政治与非正规官僚政治交叉运行的体制机制下，就意味着县以下大量的胥吏、衙役和乡官系统只能“找米下锅”，而导致地方基层官僚特权阶层的自主性不断扩张，成为一支攫取国家权力营私舞弊的“灰帮化集团”，以至形成了“吏胥视民为鱼肉，民畏吏胥如虎狼”（清席裕福《皇朝政典类篡·卷三十六·户役七》）的极度混乱状态。事实上，“‘官’字下面的两个‘口’，这就意味着不仅维持政府运行需要成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往为权力的公共形式所遮盖罢了”[37]（p217）。尤其是自秦汉至明清的2000余年，“自古官俸之薄，未有如此者”（清赵翼《廿二史札记·卷三十二·明官俸最薄》）。比如秦制规定：“县万户以上为令，秩千石至六百石，减万户为长，秩五百石至三百石”（《汉书·卷十九上·百官公卿表第七》）；而到明洪武二十五年（1392年），“更定官禄，正七品至从九品递减５斗，至５石而止。自后为永制”（明史·卷八十二·食货六）。是故，“唐宋以降，大抵官不留意政事，一切付之吏曹”（顾炎武《日知录集释·卷八·吏胥》），因而“与我共此者，其唯良二千石乎！”（《汉书·卷八十八·儒林传第五十八》）。同时，“中国乡里制度大体以中唐为界分成前后两个发展阶段，第一阶段是乡官制，第二阶段是职役制”[38]（p134）。所以，到了清朝末期，中国整个官场的腐败和社会秩序的混乱乃至皇权统治的坍塌都集中暴露出来了。有的学者提出，“就当时的政治情势来看，晚清政府主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；一是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的重组与整合。前者固然为上策，但已没有足够的力量去实现；选择后者虽然并不情愿，但又有不得不为之势”[39](p724)。因此，进入20世纪的一百年，我国县以下出现了四种新型的乡镇管理模式（即晚清至民国时期倡导推行的所谓“乡镇自治”和中国共产党创建的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”人民公社体制和“乡政村治”二元管理体制）[40]，同时建立起了更加国家化的“县政”管理制度。比如在民国时期，国民党南京政府一改“县长集权制”为“四局分权制”，对县长进行统一考试、集中训练和组织考察，对县级机构进行“房科改革”和“废除差役”，并且实行“廉政建设”和“庶政公开”等措施，由此开了明清以来县政权组织变革之先河[41]。但随着国家正式的行政权力逐渐下沉到乡镇一级，我国传统小农经济的有限剩余根本无力支撑起一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器，致使现代的乡镇行政管理体制频繁变动、反复无常。总的看，一部中国历史总是在不断地试错和纠错机制中运行和前进的，而社会实践本身也永远蕴含着一种历史合理性。
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