一、晚清新政的政策与措施

 

清王朝是以革新的姿态跨入20世纪的。

八国联军进攻北京，慈禧太后率光绪皇帝等仓皇出逃。1900年8月20日，皇帝下诏罪己，1901年1月29日，在西安发布上谕，宣布变法革新。这篇上谕指明变法革新的三点基本精神：第一，变法革新的目标是“富强”。它说：“近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅。现正议和，一切政事，尤须切实整顿，以期渐致富强。”第二，变法革新的方针是“取外国之长，去中国之短”；“严祛新旧之名，浑融中外之迹。”第三，革新的内容包括“朝章、国政、吏治、民生、学校、科举、军制、财政”等方面。这是一种全面的改革。

这篇上谕意味着晚清新政改革的开始。据对宫廷内幕颇多了解的恽毓鼎在《崇陵传信录》中记载：“孝钦内慚，始特诏天下议改革。”这次变法革新的发动者当系慈禧太后。光绪皇帝处于软禁状态，无权过问政治。

响应慈禧关于各大臣条陈改革方案的号召，刘坤一、张之洞首先奏陈江楚会奏三折。1901年10月2日上谕：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条，其中可行者即著按照所陈，随时设法择要举办。各省疆吏亦应一律通筹，切实举行。”[1](P4771)

到1905年以前，除改革官制，包括设立督办政务处专司改革工作，改总理各国事务衙门为外务部等以外，革新的主要内容是发展新式教育与近代工商业。

先说发展新式教育方面的情况。

1902年1月10日，清廷任命张百熙为管学大臣，“责成经理”京师大学堂。[2](P4818)2月13日张百熙奏陈京师大学堂规划五款，称：“五款以豫定办法一条为总立大纲，以购买书籍仪器附设译局二条为讲求实用，以增建学舍一条为全拓规模，而尤以宽筹经费一条为诸事根源。均乞恩准施行。”奏入上谕：“著即认真举办，切实奉行。朝廷于此事垂意至殷。”[2](PP4818-4823)与整顿京师大学堂同时，清廷又令各省开办学堂。各省态度多不积极，1902年3月11日下令催促，上谕内称：“该督抚等身膺重寄，目击时艰，当知变法求才实为当今急务，其各懔遵迭次谕旨，妥速筹画，实力奉行，……如再有观望迁延，敷衍塞责，咎有攸归，不能为该督抚等宽（恕）也。”[2](P4833)

值得一提的是宗室及旗人官学也一律改设学堂。1902年2月19日，从翰林院侍读宝熙奏，上谕：“将宗室觉罗、八旗等官学改设小学堂、中学堂，均归入大学堂办理，庶几扫除积弊，造就通才。”[2](PP4825-4827)

1904年1月13日，张百熙、荣庆、张之洞奏呈初等小学堂章程、高等小学堂章程、中等学堂章程、高等学堂章程、大学堂章程附通儒院章程、蒙养院章程及家庭教育法、初级师范学堂章程、优级师范学堂章程、任用教员章程、译学馆即方言学堂章程课目、新进士馆（新进士概入学堂肄业）章程、初等农工商实业学堂章程、中等农工商实业学堂章程、高等农工商实业学堂章程、实业教员讲习所章程、实业学堂通则、各学堂管理通则、学务纲要以及学堂毕业、考试升级、入学考试专章。上谕：“著即次第推行。”[2](P5125-5129)

新式学堂举办以后，它与旧式科举制度之间的关系如何处理？1902年12月1日上谕：“自明年会试为始，凡一甲之授职修撰编修，二三甲之改庶吉士用部属中书者，皆令入京师大学堂分门肄业。其在堂肄业之一甲进士庶吉士，必须领有卒业文凭始准送翰林院散馆，并将堂课分数，于引见排单内注明，以备酌量录用。”[2](P4960)

这个措施并不能理顺两者的关系。1903年3月13日，袁世凯在奏疏中提出“按年递减”科举取中之名额，“务期科举以渐而尽废，学校栉比而林立”。奏入，“得旨，政务处会同礼部妥议具奏。”[2](PP4998-5000)1904年1月13日，张百熙、荣庆、张之洞又联名上奏称：

臣等共同商酌，……吁恳天恩，明降谕旨，布告天下，将科举旧章量为变通，以下届丙午（1906年）科起，每科递减中额三分之一，暂行试办。……至第三届壬子（1912年）科应减尽时，尚有十年，计其时京外各省开办学堂已过十年以外，人才应已辈出。

奏入，上谕：“著自丙午科为始，将乡会试中额及各省学额按照所陈逐科递减，俟各省学堂一律办齐，确有成效，再将科举学额分别停止。以后均归学堂考取，届时候旨遵行。”[2](P5128)

1905年9月20日，从袁世凯、张之洞等奏，上谕：“自丙午（1906年）科为始，所有乡会试一律停止。”[2](P5392)长达1000多年的科举进士制度结束了。

在办理京师大学堂过程中，派遣出洋留学生的工作也得到推广。1903年12月21日张百熙奏：

计自开学以来，将及一载。臣等随时体察，益觉资遣学生出洋之举，万不可缓。诚以教育初基，必从培养教员入手，而大学堂教习尤当储之于早，以资任用。……臣等忝膺学务，夙夜焦思，……亟应多派学生分东西洋各国学习专门，以备将来学成回国，可充大学教习，庶几中国办理学堂尚有不待借材，操纵自如之一日。

奏入，“上谕军机大臣等，本日张百熙等奏，选派学生前赴东西洋各国游学一折，师范学生最关紧要，著管学大臣择其心术纯正、学问优长者详细考察，分班派往游学，馀依议。”[2](P5113)

再说发展近代工商业方面的情况。

清廷逐渐认识到提倡工商业的重要性。为扶植工商业，设立商部、制订商律提到了议事日程。1903年4月22日上谕：“兹据政务处议复，载振奏请设商部，业经降旨允准。兹著派载振、袁世凯、伍廷芳先订商律，作为则例，俟商律编成奏定后即行特简大员开办商部。”[2](P5013)1903年9月7日，上谕正式设立商部，任命载振为商部尚书。[2](P5063)

1903年10月20日，从商部请，颁布“保商”上谕，内称：

中国自互市以来，商务日盛，现在设立商部，正宜极力整顿，相互维持。惟中国商民，平日与官场隔阂，情谊未能遽孚，而不肖官吏，或且牵制抑勒，甚至报关完税多所需索，商船验放到处留难，遇有词讼，不能速为断结。……著各直省将军督抚通饬所属文武各官及局卡委员，一律认真恤商，持平办理，办除留难延搁各项积弊，以顺商情而维财政。倘有不肖官吏，仍前需索留难，著随时严查参办。[2](P5091)

1904年1月21日，商部奏呈“商律卷首之商人通则九条暨公司例一百三十一条”，“得旨允许”。[2](P5132)1905年1月25日商部奏呈保护商标试办章程二十八条，内称：“近来东西各国无不重视商标，互为保护，与制造专利之法，相辅而行。中国开埠通商，垂数十年，而于商人牌号，向无保护章程。……今臣部综绾商务，业将一切保商之政，次第举办，则保护商标一事，自应参考东西各国成例，明定章程，俾资遵守。”“得旨：如所议行”。[2](P5280)

工商界人士有了自己的组织——商会。1904年1月11日，商部奏请“劝谕各业”“创设商会”，并送呈商会简明章程二十六条，“得旨允行”。商部在奏疏中说：

夫商会之要义约有二端，一曰剔除内弊，一曰考察外情。中国商人积习，识见狭小，心志不齐，各怀其私，罔顾大局。即如丝茶两项为出口货之大宗，往往以散商急思出脱，跌盘争售，而一二殷实巨商，亦为牵累。其他货物之作伪搀杂，卒至亏本者，难以枚举。有商会则亟宜声明罚例，儆戒将来。此则剔除内弊之说也。中国地大物博，百货殷阗，特制造未精，贩运不广，利权外溢，急待挽回。即如玻璃、纸张、洋烛、肥皂之类，凡洋货之适于民用者，皆华商力能仿造之货。如果办理得法，逐渐扩充，不徒自造自用，并可详探各国市情，以广销路。有商会则必应议设公司，藉图抵制。此则考察外情之说也。[2](P5122)

可见，清廷倡议组织商会，目的也在发展工商业。

对于创设工商业有成就者，清廷还给予奖励。1904年4月16日，以江苏在籍绅士张謇创设商业公司卓有成效，赏加三品衔，作为商部头等顾问官。[2](P5166)

到1905年，清廷新政改革的速度加快，出现了“预备立宪”的议论与举措。

张謇在《啬翁自订年谱》中有一段话说，在五大臣出洋考察宪法之前，“铁良、徐世昌辈于宪法亦粗有讨论。端方入朝召见时又反复言之，载振又为之助，太后意颇觉悟，故有五大臣之命。”[3](P867)在日记中，张謇也有类似的记载：“立宪之机动于铁、徐之入政府，端之入朝，振贝子又助之陈于两宫。慈圣大悟，乃有五大臣考察政治之命”。[3](P564)使慈禧下决心预备立宪的关键是1906年载振出洋考察政治回国后写的一份密奏。密奏称：

以今日之时势言之，立宪之利有最重要者三端：一曰皇位永国。立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改。大利一。一曰外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化，而不以同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策为平和之邦交。大利二。一曰内乱可弭。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平正理、文明之极轨，彼虽欲造言，而无词可藉，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。立宪之利如此，及时行之，何嫌何疑？而或有谓程度不足者，不如今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。[4](P174)

立宪对清廷有利。最打动慈禧的该是第一条：“相位旦夕可迁，君位万世不变”；同时载振在密奏中还提出日本的经验，先宣布预备立宪，定期召开国会，还有缓冲机会。

“君位万世不变”、“内乱可弭”，从这一点说，清廷主张立宪是从自身利益考虑的，但是，从另一方面说，它的确是诚心实行革新。这种革新又会使中国社会出现一个新的面貌。从专制而立宪，是向民主政治跨进的一大步。

1906年9月1日，清廷下诏预备立宪，但上谕又说，先做改革官制等项工作，以为立宪的基础，“俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”。[2](P5564)立宪的预备期限并未明确规定。这次改革官制有显著的特点，即体现了三权分立的精神。奉命总司改革官制的奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨于1906年12月7日上奏称：

窃维此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪法相近为要义。按立宪国官制，立法行政司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良，则谕旨所谓廓清积弊，明定责成两言尽之矣。

关于具体的改革方案，奏疏说：

故臣等厘定官制，……首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣。……司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙而不为所节制。此三权分立之梗概也。[2](P5577)

自此以后，清廷又采取了一系列政策与措施：成立了资政院以立议会基础；编译各国宪法，以为借镜参考；命各省筹设咨议局并筹备设立各县议事会。1908年奕劻等奏呈宪法大纲及议院法、选举法要领，并宣布预备立宪期限定为9年，以宣统八年（1916年）为限，实行宪政。奏章附逐年筹备事宜清单，其中包括1908年（光绪三十四年）筹备省咨议局、颁布城镇乡地方自治章程，第二年举行咨议局选举、颁布资政院章程，举行该院选举等等。[4](PP54-67)由于各地立宪派请愿速开国会，实行宪政，清廷于1910年（宣统二年）11月4日宣布于1913年开设议院，即立宪预备期缩短为5年。

 

二、晚清社会面貌的大变化

 

上述政策措施使晚清社会面貌发生了大变化。

第一，社会经济得到发展。

1900年以后的10年，中国的近代工业发展很快。据《旧中国民族资产阶级》一书所说：

在1895-1900年的六年内，已设厂86家，投资合计1767.9万元，即平均每年增设新厂14.3家，新增资本平均每年294.65万元。这是第一次投资设厂热潮所取得的直接经济成果。……但到1905年后掀起的第二次投资设厂热潮期间，其投资规模和发展速度则更远远超过以往各个时期。……仅在1905-1908年的四年内，新设厂矿共201家，新增资本每年达1145.4万元。设厂年平均数……超过第一次投资设厂热潮期间的2.5倍；每年平均投资额……超过第一次投资设厂热潮期间的2.9倍。[5](P70)

旧中国的统计数字并不是很完整、很准确的。下面再举《中国资本主义发展史》第二卷中的一段说明：

这时期工矿企业的设立，明显地以1900年为界，分前后两个阶段。在1895-1900年这一阶段，共开设104家，投资2302.4万元，平均每年投资额不到400万元，最高一年为570余万元。其中一半以上是投入纺织工业，以纱厂和丝厂为主。矿业占第二位，不过这时的矿场还是以官办、官督商办、官商合办为主（25家中占17家）。从1905年起，投资规模远超过前一阶段，以后大量增加，到1910年的6年间，共开设厂矿306家，投资7525.5万元，比之前一阶段，设厂数和投资额都增加了两倍强；平均每年达1250万元，最高一年近2300万元，这已是不小的投资能力了。[6](P645)

这两段分析统计，虽不尽一致，但有一个共同点，即1900年以后投资设厂速度高于1900年以前，而1904年以后到1910年之间，中国的近代工业出现了一个发展高潮。

以长江下游地区为例，从1901年到1910年新办了48家近代企业，遍及南通、无锡、镇江、苏州、常熟、崇明、太仓、江宁、如皋、扬州、泰州、芜湖、池州、休宁、怀宁、杭州、宁波、湖州、硖石等城市。从行业看，包括机械、电力、面粉、缫丝、纺织染、化工、肥皂、榨油、自来水、火柴等。[7](PP31-33)

再以一个城市——天津为例。1888年张謇与袁世凯绝交分手。1911年7月，张謇从北京返里，路过天津参观后，却大赞袁世凯任直隶总督期间（1901-1907年）的建设事业。他说：“十日（1911年8月10日）出京。至天津观各马路、工厂、罪犯游民工厂、图书馆毕。袁为总督时，气象自不凡，张南皮外，无抗颜行者。”[3](P875)

这些成就无疑是晚清实行的各种扶植工商业政策取得的成果。或云，20世纪初中国近代工业的发展，是1905年反美爱国运动的结果，其时，中国人民爱国精神大发扬，推动了国货的生产与销售。反美爱国运动对中国工业发展的确提供了一个良好的机遇，但是，如果清政府继续采取压制商务，而不是扶植商务的政策，再有利的机遇也将消失！

第二，科举的废除，解除了对知识分子的思想束缚，促进新式学堂的发展，推动人们思想活跃与文化科学水平的提高。学堂学生人数增加很快。据学部总务司编的教育统计图表，1902年在校学生数仅6912人，1907年增加到1024988人，1909年达到1639641人。

出洋留学生人数，长期在每年1-4人上下徘徊，最多是1879年的13人及1880年的12人。到1904年以后则有很大的增加：1904年为21人，1906年为60人，1910年达到107人。[8](PP589-592)1904年（光绪三十年）清廷允许成立社团以后，知识分子结社之风大盛，其中包括许多政治性社团。仅就张玉法在《清季的立宪团体》一书中所提到的“气势最大”的政治团体就有：“预备立宪公会”（上海）、“宪政公会”（湖南）、“宪政预备会”（贵州）、“宪政筹备会”（湖北）、“粤商自治会”（广东）等。稍后国会请愿期间，还出现“请愿速开国会同志会”、“国会期成会”、“各省谘议局联合会”等社团。各种学术社团亦陆续出现。1911年前，仅南京、苏州、常州、镇江、扬州五城市出现的各种学会就有18个。

各地普遍创办了宣传新思想的报刊。1900-1910年间全国各地创刊的报刊总数达到844种。[9](PP442-449)出版地区几乎遍及全国，特别在东南沿海地区，而且呈现持续上升的趋势。除国内出版的报刊外，还有大量报刊从海外，主要从日本流传到国内。

新式教育、社团组织、报纸刊物等事业的发展，不仅提高人们的文化科学知识，更重要的是推动人们的思想及价值观念的巨大变化：传统观念动摇，新的思想发展。1902年浙江乡试，有考生当堂演说自由民主各种思想，环而听者如蜂屯蚁聚，几将堂前栅栏挤倒。[7](P52)蒋梦麟生于1895年，晚清新政时期，他是20岁上下的青年。他在《西潮》一书中生动地描述了当年思想激荡追求新知的情况：

我自从进了绍兴的中西学堂以后，一直在黑暗中摸索。……现在进了浙江高等学堂，眼前豁然开朗，对一切都可以看得比较真切了。我开始读英文原版的世界史。开始时似乎很难了解外国人民的所作所为，正如一个人试图了解群众行动时一样困难。后来我才慢慢地了解西方文化的发展。

梁启超在东京出版的《新民丛报》是份综合性的刊物，内容从短篇小说到形而上学，无所不包。其中有基本科学常识、有历史、有政治论著、有自传、有文学作品。梁氏简洁的文笔深入浅出，能使人了解任何新颖或困难的问题。当时正需要介绍西方观念到中国，梁氏深入浅出的才能尤其显得重要。……我就是千千万万受其影响的学生之一。……他的《新民丛报》是当时每一位渴求新知识的青年的智慧源泉。

在政治上，他主张在清廷主持之下进行立宪维新。这时候，革命党人也出版了许多刊物，鼓吹孙中山先生的激烈思想。……浙籍学生在东京也出版了一个定名《浙江潮》的月刊。这个杂志因为攻击清廷过于激烈，以致与若干类似的杂志同时被邮政当局禁止寄递。……这些被禁的杂志仍旧不断地从日本流入上海租界。……同情革命的人以及营求厚利者再从上海把革命书刊走私到其他城市。

蒋梦麟谈到在浙江高等学堂最后半年的思想情况时说：

满脑子矛盾的思想，简直使尚未成熟的心灵无法忍受。新与旧的冲突，立宪与革命的冲突，常常闹得头脑天旋地转，有时觉得坐立不安，有时又默坐出神。出神时，会觉得自己忽然上冲汉霄，然后又骤然落地，结果在地上跌得粉碎，立刻被旋风吹散无踪了。[10](PP64-76)

可以说，“万马齐喑”的局面改变了，思想界风雷激荡！

第三，随着经济的发展，人们思想的活跃，中国资产阶级主体——绅商的实力与社会地位日益上升。

1904年商部颁布《商会简明章程》后，同年上海商业会议公所与天津商务公所分别改组为商务总会。各地商务总会亦陆续建立。据学者统计，“自1902年到1906年的5年间，全国范围内已成立的商务总会共30所，商务分会共150所。两会合计，共180所。其中144所是在商部成立以后发展起来的”。[5](140)

商会的建立，标志着中国资产阶级主体——绅商有了自己的社会团体，他们已经形成一股社会政治力量。“在商言商”，已经不可能约束他们的言行。因许多社会、政治、经济问题上，绅商发表自己的意见，维护自己的利益，进行自己的活动。若干地区的绅商还建立了自己的武装——商团。1907年上海成立南市商团公会，沪道准拨枪支、弹药，商团公会遂发展成为上海工商企业家掌握的一支准武装。自南市商团公会创立后，上海各行业纷纷组织商团，“至辛亥春已达一千余人，皆各业领袖遴选同业有志之士训练成团，并无游手之徒溷迹其间，故每逢开会及操演莫不整齐严肃，绝无喧哗”。[11](P285)

绅商还积极推动“地方自治”。

1905年10月，上海工商界成立了上海县城厢内外总工程局。它的宗旨是“整顿地方一切之事，助官司之不及，兴民生之大利”。这个总工程局，“设办事总董5人，内一人为领袖，设议事总董33人，内一人为议长”。[12]可见，它是以西方政治制度为依据，设议事及办事两大机构的。这是一个相当完备的地方自治团体。1909年初，清廷颁发城镇乡地方自治章程以后，上海县城厢内外总工程局改名为上海县城厢内外自治公所。

张謇在南通依靠自己的地位和经济实力推行地方自治。南通组成的县议会、自治会可以议决地方财政预算、发行地方公债、选派留学生以及决定修桥筑路、开渠治水等事，甚至知县也要向自治机关报告工作。地方政府的一部分权力被绅商的自治机关取代了。

苏州绅商以街道为区划组成基层自治团体名曰市民公社。1909年观前大街市民公社成立，发起人是怡和祥洋货店经理、苏州商务总会会董施莹。其他街区的商人也仿效成立。社员中，商人占95%以上。最初市民公社的活动是清洁街道凿井通沟、修理水龙、添补水缸等项，其后扩充到保安工作，又规定：“其他一切地方公务，宜随时开会议办”。[13](PP58-90)