为了挽救即将衰亡的政权, 20世纪初清政府实施了一系列新政措施,内容涉及经济、政治、文化、外交和社会风俗改良等各个层面,轰轰烈烈的禁烟运动是其重要内容之一。这次禁烟律令严明,成绩突出,与其他改革措施相辅相成,共同促进和推动了清末的新政步伐。

一、财政困境下禁烟的缘由

清末,满清王朝一方面需要支付巨额的皇室开支,一方面又要应付数额巨大的战争赔款,尤其是在甲午战争之后,清廷的财政状况每况愈下。然而,不道德的鸦片贸易税收在晚清财政体系中占据着重要地位。诚然,“在中国,财政无疑像一块礁石,而国家这只航船很可能触礁沉没。”[ 1 ] (P651) 那么,究竟是什么原因促使晚清政府冒着财政崩溃和政权灭亡的危险掀起了这次全国性的禁烟运动呢?

第一,鸦片烟毒耗银费财,导致国家白银大量外流。鸦片战争爆发前,西方列强对华鸦片输入给中华民族带来了无穷的灾难,“因鸦片的输入而引起的白银不断外流,开始破坏天朝的国库收支和货币流通”。[ 2 ] (P28)白银的大量外流,引起政府的极度恐慌。从1870年到1890年的二十年间,每年输入中国的鸦片都在90 000担以上,洋药价值每年平均三、四千万两,相当于鸦片战争前夕的二至三倍。[ 3 ] (P859) 尤其是在1865年之后,洋药进口每年五万余担,“价值银三千余万两,而民间完纳税厘,加以贩运水脚,及至煎膏吸食,视原来之价约加一倍,是洋药一项每年民间已耗银六千万两矣⋯⋯土药价值虽较洋药仅及其半,然出产之数视洋药多至六倍有余,则其价值之银计尚不止三倍。虽税厘较轻,贩运水脚较少,然至煎食之时亦必视原价加十之五,是土药一项每年民间耗银一万四五千万两矣。总计洋药土药两项,民间所耗之银,每年当在二万万两以外。”[ 4 ]禁烟谕令颁布前夕,还有朝廷重臣上陈奏折,力主清廷禁烟,并进一步分析了鸦片对中国经济的严重危害。

第二,鸦片贸易合法化之后,土种鸦片的产量骤然上涨,致使晚清农业受到严重影响,整个社会经济为鸦片所累。第二次鸦片战争后,为缓解财政困境,清政府在西方列强的威逼利诱之下,施行“寓禁于征”的禁烟政策,使鸦片贸易走上了合法化的道路,从此鸦片流毒一发而不可收拾。1839年,烟土输入5万担左右,本土1万箱左右,计600万斤左右,烟地30～40万亩。[ 5 ] (P90) 1906年,土烟洋烟合计有64万担,是道光时的12倍。中国本土大量种植鸦片,烟地达到18 713,600亩,生产鸦片584 800担。[ 6 ] (P457)吸食鸦片的烟民遍及各个地域,几乎渗透了所有的行业, 1906 年竟达到2 000 万人。[ 5 ] (P197)故此,清政府严厉禁止国内种植鸦片,督促和提倡种植棉花或五谷杂粮等,力图减少鸦片贸易造成的经济损失。清末,不仅洋烟大量合法进口,而且本土鸦片产量骤增,甚至超出进口鸦片。国内土产鸦片数量的遽然增加,虽然客观上抵制了洋药进口,但也使整个晚清社会陷入鸦片毒害之中,人民因之而失志,农业因之而减收。

第三,国际社会禁烟浪潮迭起,使清廷禁绝鸦片的信心日益增强。20世纪初,世界格局发生巨大变化,美国实力已超出英国,雄居世界榜首,在世界政治格局中逐步取代英国充当领袖角色。此时,与英国积极开展对华鸦片贸易相反,美国在世界范围内倡导禁烟,尤其是在东方积极支持清政府的禁烟运动,对中国禁烟起了很大的推动和促进作用。1903年美国同意中国限制进口吗啡, 1905年又联合日本等国呼吁英国停止鸦片贸易,认为鸦片贸易“不但有损中国,亦有损于世界各文明国”。1906年美国总统罗斯福又以属地菲律宾烟患严重为由向英国提议,由美、英、法、荷、德、中、日等国组成委员会,共同调查远东鸦片贸易问题,给予中国禁烟运动以国际支持,客观上也促成了《中英禁烟条件》的签订。国际政治格局的变化和世界范围内的禁烟舆论,为清末的禁烟运动创造了有利的国际环境,也为世界范围内禁毒运动的兴起提供了契机。

第四,国内先进知识分子强烈呼吁政府积极禁烟,拯救民生。鸦片对人的戕害,早已引起知识分子阶层的担忧,他们认识到鸦片不仅危害到清朝的国计民生,而且对社会风气造成了恶劣影响。同时,一些政府官员也上奏鸦片烟毒之害,积极倡导和推动禁烟运动。1905年5月底,中国驻英公使汪大燮在奏折中分析了“寓禁于征”政策的失败,并力陈嗜烟、聚赌和妇女缠足等社会毒害,尤其认为鸦片烟毒“为我岁费三四千万所购得之恶名,不可谓非至愚之甚矣”! 同年,户部在有关禁烟的奏折中亦阐明了鸦片烟毒之害,可以说,如果没有民间强烈的禁烟舆论,仅有政府官员只言片语的禁烟策论是不可能促使清政府下定禁烟决心的,更不可能在重重困难中取得成绩。

二、财政困境下的禁烟措施

清末禁烟运动从1906 年9 月开始,直至清亡,历时五年。在这场运动中,清政府通过外交谈判,和英国缔结了两个重要条约:《中英十年禁烟条约》和《中英禁烟条件》,规定英国政府以每年递减十分之一的比例,十年后完全停止向中国输入印度鸦片。在内政方面,清廷始终把禁烟当作大政方针,颁布了诸多禁烟章程和法令,试图以此为契机,转弱为强,振兴中国。新政后期,清政府不顾政府财政的拮据,不惜牺牲巨额的鸦片税收,积极和西方列强交涉,采取了切实可行的禁烟措施,制定了严密的禁烟章程和奖惩条例,在全国广泛设立了禁烟机构,以保证禁烟运动的顺利开展和如期成功,形成了以禁种为主、禁吸和禁贩为辅的禁烟程式。

首先,颁布一系列的禁烟章程、法规和条例。在国内外社会舆论的压力下,同时也为了树立励精图治、锐意图强的新形象,清政府在1906年9月20日颁布了禁烟谕令,历数鸦片之害,“著定限十年以内, 将洋土药之害, 一律革除净尽”[ 7 ] (P5570) ,由此拉开清末禁烟运动的序幕。此后,清廷连颁谕令,制定严密的法律法规,将禁烟的方法和措施具体化。1906年11月30日,政务处拟定《禁烟章程》十条,不仅概括性地从禁吸、禁种和禁运等各个方面作了

规定,涵盖了这次禁烟运动的主要内容,而且还具体要求各地方以牌照作为购买鸦片的凭证,呼吁各地绅商成立戒烟会以助禁烟。[ 7 ] (P5593 - 5596) 1908年5月23日,民政部会同度支部又拟定《禁烟稽核章程》,共九章二十三条,主要是针对政务处原订章程的各项措施,把禁烟期限、检查、考核和奖惩方法加以明确规定,实质上是使《禁烟章程》更加具体化。同年6月8日,禁烟大臣拟定《禁烟查验章程》十条,令各省成立戒烟分所,检查各级官吏有无烟瘾。1908年8月20日,吏部奏定《严定禁烟考成议叙议处》六条,将禁烟成绩作为地方官考

成的重要依据之一,这无疑增强了地方官员禁烟的责任心。1909年4月14日奏定《续拟禁烟办法》十条, 4月20日又奏定《续拟严定禁烟查验章程》十条,进一步严格执行调验官员吸食鸦片的规定,对吸食鸦片的官员严惩不贷。1910年1月28日,宪政编查馆奏拟《禁烟条例》,以法律条文的形式规定了各项处罚措施,使禁烟有了法律上的依据和保障。