敕镇夷郡境内黑水河上下，所有隐显一切水土之主，山神、水神、龙神、树神、土地诸神等，咸听朕命。昔先贤觉圣光菩萨哀悯此河年年暴涨，漂荡人畜，故以大慈悲，兴建此桥，普令一切往返有情咸免徒涉之患，皆沾安济之福。斯诚利国便民之大端也。朕昔已曾亲临此桥，嘉美贤觉兴造之功，仍罄虔恳，躬祭汝诸神等。自是之后，水患顿息。固知诸神冥歆朕意，阴加拥护之所致也。今朕载启精虔，幸冀汝等诸多灵神，廓慈悲之心，恢济渡之德，重加神力，密运威灵，庶几水患永息，桥道久长。令此诸方有情，俱蒙利益，祐我邦家，则岂惟上契十方诸圣之心，抑亦可副朕之弘愿也。诸神鉴之，毋替朕命 [8] 。
仁孝帝的敕文中提到了山神、水神、龙神、树神、土地神等多神，并且还赞美了贤觉圣光菩萨的慈悲嘉美。敕文中的诸神虽然被列在祈祷之中，但却要听从皇帝的敕命，由此，不难看出诸神的存在是为了更好地协同皇帝治理国家。
西夏仁宗帝时，与佛教僧侣尤其是吐蕃高僧之间建立起的一种特殊关系，导致了西夏帝师制度的产生。在西夏史料中记载了数个高级僧人的名字和尊号，藏文史籍则记载了噶举派和西夏王廷之间的密切关系。西夏文和汉文史料(佛经、碑铭、世俗文献、敦煌题记)以及党项遗民刊印的文献，提供了西夏佛教建置情况。早在第一代皇帝嵬名元昊统治时期，广泛的佛教建置已具雏形。佛教建置在12世纪兴盛起来，并在仁宗及其继承者的扶植下得以扩大。有专门的政府机构在管理着僧侣的事务和财产。西夏法典记载了僧侣可以作为“大小官吏”进入内宫，享有极高的地位。
美国学者邓如萍认为西夏外戚任得敬摄政期间礼崩乐坏，任意侵犯王权，西夏王朝12世纪中后期颁布的法典，正是效忠于嵬名氏的人们对此的反应。而建立帝师也是另一种反应，以此增强君主的圣权，保护其地位的神力。仁宗怎样看待自己以及帝师的地位，可以从其御撰的大量佛经序言和发愿文中看到，仁宗把自己描绘成一个毕恭毕敬、一丝不苟的君主，一个虔诚的佛教行家里手，一个法与民(藏、番、汉)的有钱有势的保护人，一个在其帝师直接权威下所设大量佛教机构的诚惶诚恐而又至高无上的大头目。
关于成熟的西夏君主意识中的佛教及其他因素，已故前苏联学者聂历山在介绍1185年左右西夏宫廷编集的一本诗集时论述到：“至少是在仁孝皇帝(1193年-1194年)时期，皇帝本人显然是个半人半神的统治者，因为这些宫廷诗赞美他们的皇帝是‘仁皇菩萨’甚至‘佛天子’。”聂历山还摘译了其他一些诗篇，这些诗篇用标准的儒家语言歌颂皇帝，引用了尧舜来作为鼓舞人心的榜样，并指出：“在庄严的圣天之下，一切都顺从于他，在大地上他是独一无二的君王；他作为八方的君王，不引起愤怒，与四海民庶一起捍卫和平[世界]。”这本宫廷诗集对12世纪末期的西夏君王复杂的君权概念提供了有价值的信息。邓如萍认为在成熟的党项君主意识中觉察佛教的因素，以便在党项本民族世界观源头中探讨佛教与儒学独特的集合 [9] 。
而俄国学者克恰诺夫在《俄藏黑水城出土西夏文佛经文献叙录》一书中着重提出了西夏佛教的检查制度。这说明，西夏统治者竭力要将对当时最为重要的精神世界置于自己的控制之下。克恰诺夫在《西夏国家佛经寺庙的法律地位》一文中也提到：在远东地区，佛教徒的活动总是在国家的监督下进行的 [10] 。西夏王权与佛教的结合，其目的是为了巩固西夏王朝自身的统治，并为其统治提供合法性依据。
近年来，佛经中经常提到的一种神鸟“迦陵频伽”的建筑构件不断在西夏王陵出土。这些构件为琉璃或陶制的脊兽形式，鸟身，腹部以上作人形，双手合十，身缀缨络，宛若菩萨。迦陵频伽在唐代以后的佛教壁画或建筑中时有出现，但用于帝王陵寝还属罕见。西夏王陵的迦陵频伽在当时是代表着某种特殊的象征，因为“迦陵频伽”这种神鸟永远是伴随着佛而出现的。正确解读这种象征的意义可以深化我们对西夏王国精神本质的认识。迦陵频伽一般只用为佛殿的装饰，西夏人把迦陵频伽用为脊兽，装饰在帝王陵园的门阙上，其目的是为了昭告世人，安葬在这里的皇帝是西夏的佛。西夏陵区相继出土迦陵频伽的三号陵一般认为是景宗元昊的陵墓。开国之君景宗元昊确立了西夏的国家制度，也确立了佛教为西夏的国家宗教。
迦陵频伽是佛国的鸟，它的创造者正是西方净土的阿弥陀佛。西夏的君王把自己当成了阿弥陀佛在人世间的化身，西夏王陵的迦陵频伽想告诉人们，安葬在这里的西夏君王已经回到了有迦陵频伽陪伴的西方净土，他曾经像阿弥陀佛主宰西方极乐世界那样，以佛的身份主宰过西夏这个令人神往的佛国 [11] 。
(三)西夏的道教
佛教在西夏广为流行，其发展为国教的同时，汉文史料和西夏文史料也记载了西夏道教的存在。西夏文字典《文海》解释“仙”字为“山中求道者”、“山中求长寿者”。宋人李焘撰写的《续资治通鉴长编》卷一六二记载：夏景宗元昊太子宁明，曾跟随定仙山道士路修篁学习辟谷法。《续资治通鉴长编》卷三一八记载：夏惠宗时(公元1081年)，宋军进攻西夏西平府(灵州)，城中居民四处逃散，“灵州城中惟僧道数百人”。黑水城出土西夏文献中道教典籍有晋人郭象注《庄子》、宋人吕惠卿著《庄子解》(即《吕观文进庄子外篇义》)、《太上洞玄灵宝天尊说救苦经》等。西夏法典《天盛律令》有关宗教法律规定往往将僧人和道士写在一起，卷十一“为僧道修寺庙门”还列出十几种道教典籍，有《太上君子消灾经》、《太上君子北斗延生经》、《太上灵宝度理无上阴经》等，充分证明西夏道教的存在。当然，道教在西夏历史上的规模和影响远不及佛教。
三、西夏的宗教法律制度
西夏法典《天盛律令》卷一“谋逆门”，卷二“罪情与官品当门”，卷三“盗毁佛神地墓门”，卷十“司序行文门”、“官军赦门”，卷十一“为僧道修寺庙门”，卷十五“租地门”均有对于宗教法律制度的规定，法典明确了对于佛教、道教加以保护，同时规定了严格的宗教管理制度，规定了僧人、道士所享有的特权及其所应承担的义务。
(一)西夏宗教管理制度
西夏法典《天盛律令》中明确规定对于佛教、道教、儒学加以保护：“诸人佛像、神帐、道教像、天尊、夫子庙等不准盗损灭毁。若违律时，造意徒六年，从犯徒三年。其中僧人、道士及军所属管事者损毁时，当比他人罪状增加一等。若非损坏，盗而供养者，则有官罚马一，庶人十三杖。”[12]由此可见，法典对盗毁佛像、道教像、夫子庙等严加制裁，但如果盗窃的目的是为了供养崇拜，则减轻处罚。
西夏政权除了在政策法律上对于佛教、道教加以保护，同时对其进行严格管理，在中央和地方行政体制中均设置了系统的宗教管理机构。《天盛律令》卷十“司序行文门”规定的西夏政府机构中，有僧人功德司、出家功德司、道士功德司三个宗教管理机构，是仅次于上等司中书、枢密之下的次等司。在西夏汉文韵书《杂字》“司”分部十八中有各种司职，其中有“功德”司职，功德当为功德司的简称。西夏设功德司统管佛教，继承了唐代佛教管理制度，但将功德司分为僧人功德司和出家功德司两种，是西夏的新创。
西夏功德司掌管全国的僧、道宗教事务。其中，僧人功德司掌管全国僧众人员，出家功德司掌管度僧出家事宜。道士功德司是管理道教的机构。功德司职官设功德司大人、正、副、判、承旨、都案、案头等官，其下属还有寺检校、僧监、坐主、首领、知信等。道士功德司设“一正、一副、一判、二承旨”。佛教两种功德司共设“六国师、二合管”，其中，僧人功德司四副、六判、六承旨；出家功德司“变道言过处六，承旨六” [13]。功德司官员任期与诸司官员一样，三年一任，任期满可按规定“续转”，或得到升迁或物质奖励。功德司由政府颁发司印，为铜上镀银，重十五两，印方二寸一分[14]。俄藏黑水城文献中的汉文本《杂字》“官”分部中，有僧官、僧正、僧副、僧判、僧录等官位名称，是西夏地方或寺院中的僧职。西夏乾祐十五年(1184年)印施《佛说圣大乘三归依经》，其经后仁宗御制发愿文中载有：“朕适逢本命之年，特发利生之愿。恳命国师、法师、禅师暨副判、提点丞旨、僧录、座主、众僧等，遂乃烧施结坛，摄瓶诵咒，作广大供养，放千种施食。读诵大藏等尊经，讲演上乘等妙法。”[15]文中的僧录、座主当是地方和寺庙的僧职。
(二)封号和赐衣制度
西夏佛教也实行封号制度。佛教在中国流传过程中，逐渐形成了封号和赐衣制度。唐代有大师、国师封号；宋朝废行国师的封授，盛行大师、禅师的封赐。西夏佛教在沿袭唐代封号制度的基础上，又有新的发展，形成了一套复杂的封号体系，并且最早出现了帝师封号。已见诸西夏文献的有帝师、国师、德师、法师、禅师、仁师、忠师等封号。《天盛律令》卷十“司序行文门”规定了佛教赐封：“皇帝国院、皇太子、诸王等之师名，皇帝之师监承处：上师、国师、德师。皇太子之师：仁师。诸王之师：忠师。”[13]365并规定：“前述师名义之当上次中司品次第：皇帝之师监承处上师、国师及德师等与上等位当。皇太子之师仁师者，与次等位当。诸王之师忠师者，与中等位当。”在西夏文《官阶封号表》中皇室系统之下为“师位”，“师位”右列为“国师”，左列为“德师”，其下注小字“同上等位”。左列在“谏臣”位之下为“仁师”，次为“中师”，也注有小字“同中等位”。西夏上师、国师、德师等都是授予高僧的名号。但是《天盛律令》中，还未见到西夏佛教封号制度中的最高封号“帝师”。据学者推测，可能在仁宗天盛年间尚未设此封号。黑水城出土的西夏汉文《杂字》“官”分部十七中已列有帝师称号，排在国师、法师、禅师之前，证明当时出现了西夏帝师的封号[4]42。另据新发现的明刊西夏仁宗皇帝校勘西夏文译本，汉藏文合璧再译本《圣胜慧到彼岸功德宝集偈》汉文题款中记载了：“贤觉帝师、讲经律论、功德司正、偏袒都大提点、赐卧勒沙门波罗显胜。”贤觉帝师，名为波罗显胜，是西夏文献记载的第一位帝师。题款中“贤觉帝师”任“功德司正、偏袒都大提点”之职，所赐官位“卧勒”与西夏文《官阶封号表》中第一品封号音同，是列在皇帝以下的最高封号 [16] 。据学者推测，贤觉帝师应是西夏的吐蕃族高僧。贤觉帝师的出现证明了西夏时期已经有了帝师封号，修正了中国历史上的帝师封号始于元代之说。
从目前的文献资料中发现西夏帝师已经有五位。第一位是贤觉帝师，之后相继为慧宣帝师，大乘玄密帝师，真国妙觉寂照帝师、真圆真证帝师。(注：参见：史金波西夏的佛教[J]法音，2006(8)：39另据克恰若诺夫考证西夏历史上帝师可能有过6位，大约出现于仁孝后期，晚于1182年，《俄藏黑水城出土西夏文佛经文献叙录》，京都：日本京都大学出版社，1999年版，转引自崔红芬天盛律令与西夏佛教[J]宗教学研究，2005(2)：159)西夏的五位帝师没有同时出现，是接替出现的，西夏五位帝师的设立证明西夏帝师已经制度化。《天盛律令》虽未记载帝师，所记最高师号为上师，称“皇帝之监承处”，是皇帝之师，帝师则是西夏天盛后由上师转化而来。上师又称尚师，本是藏传佛教中的一种称号。
西夏建国时就有“国师”封号的记载。国师是西夏皇帝之师的名号，也是西夏管理佛教机构僧人功德司和出家功德司的正职。国师精通梵文和佛理，多见于主持皇帝翻译和校勘佛教的记载。如景宗时主持译经的国师白法信，惠宗时主持译经的安全国师白智光，崇宗时主持修建甘州卧佛寺的国师嵬名思能，仁宗时主持校译佛经的兰山觉行国师沙门德慧，以及兰山通圆国师沙门智冥，传译佛经的天竺僧人五明显密国师喜胜，主持大度民寺大法会的宗律国师、净戒国师、大乘玄密国师(后升为帝师)，和西夏文佛经《魔断要语》的作者兰山觉照国师法狮子等。西夏晚期榆林窟第29窟，有一幅提名为真义国师西壁(鲜卑)智海像。西夏国师主要参加传法、译经、校经活动；主持寺院法事活动、修建佛寺；管理佛教功德司事务，在西夏佛教事务中具有崇高地位。西夏国师在功德司中都任正职，两功德司同时可以有十几位正职[17]。
