[关键词]行政文化 关系功能 负面影响
一、行政文化定义
在一般意义上，行政文化是指基于一定的社会文化环境和经济、政治背景，融合民族文化与外来影响而形成的，
影响行政主体的行政制度、行政模式、行政思想、行政价值观、行政道德、行政习惯、行政心态、行政精神风貌等，以及行政客体对行政系统所持的稳定看法、态度、评价、情感认同等。前者表现为行政主体文化，后者即是行政客体文化。根据行政文化存在形式的不同，又可分为规范性行政文化与主观性行政文化。
二、关系的相关概念与渊源
（一）“关系”概念的界定
中国行政文化中的“关系”并不等同于社会学研究的“人际关系”概念。从纯字面意义而言，关系与社会学“人际关系”概念有共同之处，即一切人与人之间的相互联系。但是由于“关系”可能造成的巨大收益，这一概念在中国文化中已逐渐脱去了单纯的字面含义，而是附着上了其他一些有形与无形的东西，诸如伴之而生的社会地位、掌握的社会资源、人情网络、社会流动途径、制度外活动空间等。因此从这个意义上讲，中国文化中的“关系”可以界定为，在传统文化讲情义、重仁和的观念影响下，基于人与人之间的相互联系而产生的，但又超越了这一相互联系的，社会地位、社会资源、社会流动途径、制度外活动空间以及可资利用的人情网络、共同的情感认同、人际亲疏认知等。
结合上面对关系的界定，可以认为中国行政文化中的“关系”是，中国传统文化中的“关系”在行政系统以及对应的社会系统中的映射和反映。
（二）中国行政文化中重“关系”的渊缘
1．儒家人本观念
在占据中国社会主导地位的儒家思想中，人本观念具有重要的地位。儒家思想认为，应尊重人的尊严和价值，“天地之间，莫贵于人”；“人人相亲，人人平等，天下为公”。这样强调人本文化，重视人，就必然要求每个人尽量与他人建立起多层面的人际关系，追求人际和谐；极端片面反映在行政系统中就是“关系政治”、“人情政治”，行政文化“关系化”。
2．贵和观念
中国文化有重视人和的传统，“万事和为贵”，“天时不如地利，地利不如人和”。在漫长的发展过程中，中国文化中人和的观念被无限地放大了，君王治国讲究“天人合一、君臣一心、与民同乐”，普通百姓则关注“和气生财、大和大贵”。
在高度甚至片面重视“贵和”的文化氛围下，人和人之间的关系，特别是一些重要的、可资利用的人际关系，无疑会被人们拔高到一个无以复加的地位。而这样做的现实好处又会反过来进一步强化这种认识。
3．行政伦理化与德治传统
行政伦理化与德治传统在中国古代社会表现为，采用伦理规范而非法律、制度来治理国家与社会，强调自身道德修养为管理国家的基本出发点，行政权力缺乏法律的有效约束，人治特征明显。抽象的德治与伦理教化，很容易走向另一个极端，“一人得道，鸡犬升天”，任人唯亲、攀人情、找关系脉络等。在人治环境下，筹措“关系”无疑在人们的生活中有着举足轻重的影响，行政文化中重人情关系便成为一种文化传统延续了下来。
4．重情义传统
中国文化同样有重情义的传统，“礼、义、廉、耻”，“礼尚往来”，“知恩图报”的观念深入人心。在这种文化心态下，建立并维持一些围绕在自我周围的“关系”就成为了人们情义沟通、礼尚往来的必然结果。
三、中国行政文化中关系的功能
（一）关系在中国行政文化中的角色
如前所述，行政文化具有明显的历史延续性，因此文中对于中国行政文化的讨论并不限定于某一具体时段，而是就中国行政文化延续至今的总体情况而言。
在行政主体文化中，规范性行政文化与主观性行政文化并不具有必然的一致性，而是有所分离和偏差。一般而言，规范性行政文化，诸如行政体制、行政制度、行政模式等，是行政主体文化中外显的部分；而主观性行政文化，如行政思想、行政价值观、行政道德、行政习惯、行政心态、行政精神风貌等，是行政主体文化中内隐的部分。就中国来讲，由于“关系”所代表的社会地位、社会资源、社会流动途径、制度外活动空间以及人情网络、情感认同、人际亲疏认知等的大量存在，主观性行政文化与规范性行政文化之间发生的偏离更加显著。因而可以说，在中国行政主体文化中“关系”本身构成了主观性行政文化的主要内容，“关系”事实上铸造了行政思想、行政价值观、行政道德、行政习惯、行政心态等方面的精神内核。
就中国社会行政文化来讲，行政客体对行政系统所持的看法、态度、评价、情感认同等方面同样已经深深地烙上了“关系”的痕迹。不容否定的事实是，一般的社会民众、企事业单位、行政相对人在与政府交往时对“关系”所起的作用与价值普遍保持了较高的认同率。在社会对政府及其工作人员的态度、评价、情感认同等方面，“关系”在其中占据了重要的地位。
（二）中国行政文化中关系的功能
1．弥补转型社会的制度缺失，提供备选的制度外解决途径
对转型期的中国而言，行政文化处在保留民族文化精粹与借鉴西方先进行政文化理念的十字路口。因而可以预见，在相当长的一个时期内规范性行政文化，如行政体制、行政制度等，将处于一个过渡且有所缺失的状态。在制度不及之处，“关系”提供了一种万不得已的备选制度外解决途径，为规范性行政文化的不足留下了变通的空间。
2．“关系”自身蕴含合作与和谐精神
“关系”是中国行政文化中的重要内容。如果“关系”的运用并没有明显地有悖于法和常理，这种“重关系”现象本身其实也蕴含了一些人际合作与和谐共容的精神。
3．“关系”使得中国行政文化显著区别于西方行政文化，为中国行政文化提供了民族性、稳定性
“文化的力量，深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中。”同样，行政文化的民族性、稳定性对于一个复兴阶段的国家而言尤为重要，而中国行政文化中的“关系”元素则提供了这些特性。“关系”承接了中国古代文化中人本、贵和、德治、人伦、情义等精粹，为中国行政文化保留了民族性，同时也提高了应对形形色色西方文化冲击的稳定性。
四、中国行政文化中“关系”的负面影响
中国行政文化中“关系”之存在，其负面影响也是应予以正视的。
（一）人治观念
一方面，由于中国古代社会的法制很少真正体现普通百姓的权利，另一方面，由于关系在事实上的巨大作用，因而在法治与关系之间，关系的地位被无限地放大了。关系同重伦理、讲人情的文化结合在一起，中国社会便形成了一种认同权大于法、人大于法的思维定势，成为妨碍法治的巨大障碍。社会对于许多看似“合理”但不合法的事情，诸如“拉关系”“走后门”等有着过多的宽容；地缘、血缘、同学、同事、结拜兄弟、姓氏、师生关系等也在人们心目中有着重要的地位。中国社会形成了奇怪的寄希望于圣君、贤相的“人治”观念以及独特的清官期盼意识。
（二）制度表面化
里格斯在其行政生态学理论中认为，界于传统社会和现代社会之间的过渡社会，其国家行政模式是棱柱型，具体特征为异质性、形式主义和重叠性。形式主义是指在一个社会中，表面上的符号系统与实际起作用的符号系统相分离，法令、制度、政策不能真正付诸实现。
对于中国社会而言，由于“关系”在行政系统和社会生活中的大量存在，造成了巨大的制度外活动空间。即便在已有相关制度安排之处，在制度与关系之间，关系在很多情况下还是成为了人们的第一选择。这样，关系的运作超出了制度约束的范围，甚而至于架空了原有的制度安排，使得制度流于表面化、形式化。因此，关系助长了中国行政文化背后的形式主义现象。
