西方资本主义势力到中国来，是它们以地球为舞台展开商战的一个重要部分。而中国这样一个在当时还不失为强盛的封建国家，显然是不会满足它们的要求的。

　　1755年至1759年间，英国加紧商业扩张，这引起了清王朝的震怒。1757年12月20日，乾隆皇帝发出上谕： “（夷船）将来止许广东收泊交易，不得再赴宁波。”

　　广东十三行的公行组织恰是在清政府整饬中外通商期间出现的。1759年，两广总督李侍尧呈请颁布“防范外夷规条”；1760年，“专办夷船”的公行组织便宣告成立。

　　李侍尧的“防范外夷规条”，第一次把清政府关于中外通商的规定制度化了。“防范外夷规条”规定：禁止夷商在省城住冬；夷人到粤，只能寓居洋行商馆，由行商管束稽查，任何交易都要经由行商；禁止借领外夷资本及雇佣汉人役使；严禁外夷雇人传递信息；夷船收泊处，酌拨营员弹压稽查”。显然；这个章程不只是对外国商人的限制，也是对行商所负责任的规定。此后，广东十三行不仅垄断了对外贸易，而且承担了外交职责，变成清政府管理、约束外国商人的媒介和工具。

　　公行组织政府控制的加强，主要表现在它的各项制度、以及它与清王朝在经济上政治上的关系。我们首先从它的各项制度来看清政府对其控制的加强。

　　1、承商制度。

　　清政府认为“商得其人则市易平而夷情洽，商不得人，则逋负积而饷课亏”。巩固封建秩序，绥靖遐方，保证国帮收入，是选择行商的目的。其首要条件，则是要“身家殷实”。还特别规定，“除遇十三行内有歇业者，准其联保承充外，不得无故添设一商”。这样的规定，巩固了公行对贸易的垄断权，使一般的商人无法问津；同时，也为官府的敲诈勒索大开了方便之门。新行商每每要向海关监督交纳几万元的巨款，才能迈入公行的大门。

　　作为对承商制度的补充，还有关于退商的规定。清政府规定“殷商不准求退，即实有老病残废等事，亦应责令亲信子侄接办，总不准坐拥厚资，置身事外”。另外，甚至行商把行业移交其子侄，也要向官府交付巨款。1826年，著名总商伍秉鉴为了把行务交给他的儿子伍绍昌，竟向海关监督交付了50万元。

　　清政府正是通过这样严格的承商制度，把富商巨贾吸收、网罗到封建商业垄断组织中来，以便控制他们手中的商业资本。并通过各种方式，把商业利润纳入为封建王朝财政服务的轨道。所谓“不准坐拥厚资，置身事外”，充分暴露了清政府不允许在其控制之外，存有巨大的商业资本。对外贸易固然是无底的利薮，使商人望之垂涎欲滴。可是一旦在户部落了行商籍，他们的财富便被清政府套上了封建的辔鞍，终世挣摆不脱。十三行早期，行商所具有的那种自由商人的特色，在公行时期已荡然无存了。行商的出路不外两条：一条是破产。一条是为清政府的垄断贸易效劳终身，父死子继，世代为商。他们是清王朝的富有的奴仆。

　　2、揽商制度。

　　根据清政府的规定公行承揽茶叶、生丝、布匹绸缎、糖、大黄、白铅等大宗出口货的贸易，只有皮靴、磁器、牙雕等小宗货物方许散商、铺商承揽。对于进口货也有相应的规定。如果散商越俎代庖，则要受到严厉惩罚。1817年， 一位铺商为一名英国外科大夫购置生丝，被行商告发了，因而不得不连夜潜逃。他的财产被没收，交与行商处理。这类铺商当时计有一二百家。按照乾隆四十五年（1780年）谕旨的规定，他们只能同外国商人经营八种货物的交易，而且必须由行商做保。如果年终时，还没有得到行商做保，就只好关店，搬进城里做生意。铺商常常因为行商拒绝做保，而遭受严重损失。行商正是依靠这种特权，从广大客商、铺商吸吮商业利润，积累商业资本。1825年，安徽茶商向南海县衙递禀帖，指控行商少付茶价。禀帖中讲道“行商用来称茶的秤仍是旧的，可是称银的秤却换了。用这样的秤， 称出银子，每百两最初少一两八，后来竟少了二两五。”这里披露的只是隐蔽的手段，至于公开利用权力压低茶价，降低茶叶的品级，借以敲诈勒索，则是难免之事。

　　3、保商制度。

　　所谓保商，包括两个方面：一是为外国商人做保，一是行商互保。根据清政府的规定，“夷船到粤，不论公司港脚船只，均有保商。如有漏税等事，按例罚出。”对于外国商船的进口货，尽管行商均可承揽，但具体到每一条外国船，则必须指定一名行商承保。其办法，有时是行商轮保，有时是外国商人自择行商作保。保商不仅要对偷漏关税负责，而且要对这条外国船上一切人员的行为负责。这就是清政府所谓“以商制夷”的办法。清政府历来抱定“中外之防，首重体制”的观念，规定“天朝制度，从不与外夷通达书信，贸易事件应由商人转禀”。因此，保商对外国商人所负责任极为重大。

　　4、总商制度。

　　按清朝制度，但凡政府垄断的商业中，诸如盐商、海商中都设有总商。粤海关公行组织也不例外。其宗旨盖为“饬令总理洋行事务，率领众商，与夷人交易。货物务照时价，一律公平办理，不得任意高下，私向争揽。倘有阳奉阴违，总商据实禀究”。清政府支持设立公行，并任命总商，目的在于控制行商内部的竞争，建立稳定的经营秩序，以利于它对行商的驾驭。公行成立后，以前行商之间那种激烈的竞争的确很少再发生了。尽管屡有行商破产，但洋行数总是稳定在10个上下。总商的地位（这里指的是居于首位的总商）更为稳定。在公行时期，中外贸易越来越被极少数的商业巨擘所把持，而商业资本也日益集中。这是封建王朝扶植官商，加紧垄断贸易的必然结果。

　　广东十三行封建性质的加强，还表现在它所积累的商业资本，一方面在腐蚀着清朝的官僚机构，一方面在巩固着旧的生产方式。由于广东十三行的垄断使得中外贸易，不但不能哺育资本主义萌芽的成长，反而转向为封建王朝效劳。同时，这种封建商业资本也在严重地腐蚀着清朝的官僚机构，加速了它向腐朽衰败的转化。

　　广东十三行隔绝了一般商人与对外贸易的联系，也隔绝了江浙手工业中心与通商的联系。这就使得当时投入贸易的资本只能停留在单纯的商人资本形态上，根本无法向产业资本转化。

　　十三行中，除伍氏怡和洋行曾将其一部分商业资本投向美国产业，其他行商的资本几乎没有一个与产业相连。

　　由此可见，行商的资本除了用于继续经商外，大部分转变为土地资本和高利贷资本，它非但不能为新的经济因素服务，反而在巩固着旧的生产方式。