一

    第一次世界大战的惨烈景象，令人类对战争的恐惧达到了无以复加的地步。如何阻止战争，捍卫和平，成为全球共同思考的课题。由于社会进步和人们认知程度的局限，当时军备扩张被各国一致视为通往和平之路的拦路虎。因此裁军成了人类追求和平的重要手段。
    从20世纪20年代起，美国政府就致力于裁军，在它的积极参与下，1932年2月2日，世界裁军会议在日内瓦拉开了帷幕。在裁军大会召开后的一年多时间里，美国胡佛政府以质量裁军为原则，采取了部分满足德国军备平等要求、压制法国安全要求的政策。囿于欧洲错综复杂的国际关系以及美国国内独立主义思潮的影响，胡佛政府未能在裁军大会上取得任何实质性的进展。
    1933年3月4日，民主党人富兰克林·罗斯福宣誓就任美国总统。他所面临的国内外形势十分严峻：在国内，由于经济大萧条带来的影响，恢复经济成为新政府的当务之急；在国际上，除日本已在远东进行武力扩张外，德国也建立起法西斯专政，希特勒公开表示要推翻凡尔赛体制，为德国争取“生存空间”。为了减轻压力，罗斯福希望在世界裁军会议上达成裁军协议，以缓和日益紧张的国际局势。

    　　　　二

    裁军会议已拖了13个月之久，在此期间，法国要求取得安全保证，德国要求军备平等，美英要求质量裁军。各国代表坚持己见，矛盾不但一个没有解决，反而更为尖锐。
    美国代表吉布森对裁军形势深表忧虑，希望新政府寻求打破僵局的方法。3月12日，他从日内瓦发电报告诫新任国务卿赫尔说，裁军会议“看起来要休会，休会即意味着明显的破裂”。届时，德国“将会摆脱凡尔赛条约中裁军义务的束缚，开始毫无顾忌地重整军备”。那么，“这个问题就不再仅仅是裁军”，而是转变成为牵涉到“欧洲国家全部关系的一个更为基本的问题”。像法国这样的欧洲国家“并不担心美国的军备；它担心的是德国”。它们关注的是“美国对于欧洲做出的政治姿态”，而不是美国军备的裁减。法国的最大疑问是当德国一旦违约，美国是否“仍然坚持中立权利和置身于外的传统政策”，美国“会不会继续与德国做生意而且允许美国公民出口武器给德国”[1] (P31-33)。在裁军问题上，罗斯福总统和国务卿赫尔形成了三点共识：第一，裁军将会阻止军备竞赛和国家原料资源的耗费；第二，无限制的军备竞赛势必引起战争；第三，裁军必须由所有国家一起来执行[2] (P222)。他们相信，任何和平的维持都必须辅之以一项就真正裁军而达成的世界协定。
    为了推动裁军会议的进程，3月14日，罗斯福任命美国代表团成员戴维斯为新的大使级团长。他本人也于3月17日对报界表示，裁军是“扭转国际局势的重大关键措施之一”，他愿意“采取一切可能的措施，使这次裁军会议取得实实在在的成果”[3] (P52)。罗斯福还打算削减美国仅有的14万人的陆军，尽管此举目的之一是为了省下军费用于“新政”，但是这也足以表明罗斯福的态度。
    然而裁军形势却不容乐观，美国如果想推动裁军会议的进程，就必须调整本国的不承担任何国际义务的政策。3月16日，英国麦克唐纳计划的提出便为美国政策的调整提供了机会。

    　　　　三

    英国政府一贯奉行大陆均衡政策，不愿意看到法德任何一方坐大，在削弱法国在欧洲大陆优势的同时，希望将德国的扩军限制在不致从总体上破坏现存欧洲“均势”的范围内。
    1933年3月16日，英国首相麦克唐纳在日内瓦提出了一份标榜“全面解决裁军问题”的安全与裁军的方案。麦克唐纳计划的第一项规定，该计划以及凯洛格公约的任何签字国，在凯洛格公约一旦遭到破坏或被破坏的威胁时，可以要求召开会议。在磋商各国所作的决议中，包括美国、英国、法国、德国、意大利、日本和苏联在内，必须表示同意要尽量避免违约事件的发生，如果发生违约事件，则要确定责任在谁。计划的第二项规定新公约将取代《凡尔赛条约》第五部分，德国的军备限制与其他国家一样以同一条约为依据，德国应以短期兵役的军队代替国防军，德国的现役兵额将与其他大国(苏联除外)相等，并且规定德国将在五年内享有实际的军备平等。第三项是关于交换情报问题，第四项涉及禁止化学战、细菌战和使用燃烧弹的问题，第五项要求成立一个常设裁军委员会，每年至少要递交一份报告，并且根据要求或主动调查违约事件。国联行政院会议要审议常设委员会的报告[4] (P49-54)[5] (P151-194)。麦克唐纳计划包括了一些谈判代表以前没有讨论过的问题。关于一旦出现违反凯洛格公约的事件进行磋商以及规定军队和军备的数字等内容，是其最为突出的特色。
    法国虽然对麦克唐纳计划大幅度削减本国陆空军军备及其所作出的含糊的政治保证深感不满，但是在英国的压力下，还是被迫同意以该计划作为一项全面裁军公约的基础。
    德国对英国的计划没有表示强烈反对，毕竟他们重整军备的秘密计划并没有过多地超出计划所规定的数字。尽管德国也觉得这个条约草案需要修改，特别是长期以来它所要求的实际的军备平等，计划规定五年之后才能实现，但是德国愿意接受这个计划作为谈判的基础。
 麦克唐纳计划的第一项规定虽然违背了美国不愿意承担任何国际义务的原则，但是它的其他内容却得到美国的认可。美国考虑调整本国政策，推进这个计划，以尽快在裁军领域取得进展。
    日内瓦的各代表团对麦克唐纳计划研究了一个星期之后，只有意大利表示全盘接受。其他主要国家保留他们的意见，但一致同意以该计划作为进一步讨论的基础。从3月25日起，会议再次休会一个月，各国准备政策。美国在此期间通过戴维斯的欧洲之行对自己的政策进行了有限调整。

    　　　　四

    3月22日，戴维斯乘船前往欧洲，他首先到达伦敦。但麦克唐纳主要关心的是即将召开的世界经济会议，双方并未对裁军事务进行深入会谈。
    巴黎是戴维斯出访的第二站，他与达拉第总理就裁军问题和世界经济会议事宜进行了商谈。法国希望“一旦德国胡作非为时，法国如果可以在同时获得一个集体安全系统的援助，那么它愿意减少军备以满足德国的一些要求”[4] (P82)。戴维斯意识到美国如果仍然坚持不承担任何国际义务的政策，将不再有机会看到“欧洲军备的裁减”。他在给国务卿赫尔的电报中，除汇报会谈情况以外，主要是向总统征询“美国在和平受到威胁的情况下，是否准备与其他国家进行协商并参加欧洲国家的集体行动”[2] (P224-225)。赫尔马上把戴维斯的建议上交给总统，但此时华盛顿上下都忙于为接待来参加世界经济会议筹备会谈的十一国首脑做准备，罗斯福总统虽未能及时回复戴维斯，但还是对上述建议留下了深刻的印象。
    戴维斯的第三站是柏林。4月8日他与希特勒进行了会晤[4] (P89-93)。谈及裁军问题时，戴维斯试图使希特勒相信，法国现在比最近的十五年中的其他任何时候都更为愿意和解；如果“德国的要求不是太不合理”，并且坚定其和平的愿望，那么“它就能得到公众舆论对凡尔赛和约这种正当、合理修改的支持”[4] (P85-89)。实际上，德国人完全明白，麦克唐纳计划已允许德国拥有二十万部队，尽管这只是德国目标的三分之二，但德国以后可以通过讨价还价和逃避条约的方式来把那十万人找个机会补上。况且，麦克唐纳计划又没有任何对德军事建制的直接监督，这都给以后德国的重整军备以可乘之机。可希特勒依然重复他的老一套说法：德国毫无防御能力，法国没有理由害怕德国，而德国必须马上取得平等权利。他还说，既然已经看到了一场战争的可怕的情景，他不愿发动另一场战争，但是德国不会改变争取平等权利的根本要求。戴维斯明显地感觉到：德国要求军备平等的态度更为强硬了。
    对麦克唐纳计划的考虑和戴维斯的欧洲之行，使美国对以往的只要求各国裁军，而拒绝由本国承担任何义务的裁军政策实行了极有限的调整。
    4月23日，麦克唐纳抵达华盛顿，借与罗斯福总统商讨世界经济会议问题之机，谋求美国政府对其计划的支持。罗斯福向麦克唐纳保证，他同意计划的第一项内容，但是美国公众舆论对于一个限制美国中立权利的多边协定是不会赞同的。因此美国的行动只限于：当美国认可欧洲各国对某一国家的侵略行径所做出的指责时，它将不采取任何可能阻碍集体安全措施的行动。他进一步强调，美国承担这项有限义务的前提是，必须首先就真正裁军达成一项普遍裁军协定[4] (P102-104)。麦克唐纳把罗斯福对他的方案的支持视作“一件意义重大的、充满希望的行动”，麦克唐纳说，目前“裁军会议正处于关键性的、也许是最后的时刻，这件事能起十分良好的作用”[3] (P61)。
    几天以后，罗斯福又会见了法国反对党激进社会党领袖赫里欧，明确告诉他美国承担有限义务的前提是各国达成裁军协定。赫里欧表示同意，但他感到裁军协定很可能会由于德国要求制造标准大炮和坦克而搁浅。这种大炮和坦克是凡尔赛和约所禁止的，但是麦克唐纳计划却没有提到。罗斯福答应，美国将在日内瓦支持法国在这个问题上的立场。赫里欧觉得罗斯福的建议在保障法国安全方面，又迈进了一大步[4] (P109-111)。
    可以看出，美国希望以麦克唐纳计划为基础，在各国间达成普遍裁军协定。虽然法德对立更为尖锐对立的情况下，美国国会也可能拒绝政府履行极有限的义务，但罗斯福仍决定用“新方针”去指导裁军会议。