上述里制的设置及其功能，都是以秦和西汉前期的资料为依据的，说明的是秦和西汉前期状况。而秦汉历时四百余年，社会变迁巨大，里制——这个作为国家控制平民最基层的行政组织无论在功能还是在组织形式上都会发生相应的改变。探讨这一变迁的过程和原因，才是把握秦汉社会结构变迁的关键。当然，因为资料的缺略，研究这个变迁的过程和原因是十分困难的，这也是前贤时哲一直是静态地叙述而没有动态分析秦汉里制变迁的客观原因。但是，如果我们主观上意识到历史发展因时而异，时时用“变”的眼光看待历史存在，就以现有资料而论，起码我们可以在如下三个方面对秦汉里制的变迁获得新的认识：一是里民的身份问题，二是城市之里和乡村之里的关系问题，三是邻里关系问题。
现在先谈第一点。上已指出，商鞅变法，严格什伍乡里制度，“令民为什伍而相牧司连坐”。单从“令民为什伍而相牧司连坐”这句话，是看不出里民之间的身份区别的。然而，若结合“名尊卑爵制等级各以差次，名田宅臣妾衣服以家次”[5](卷六十八《商君列传》) 来分析，就不难明白，商鞅的“令民为什伍而相牧司连坐”是包含着按照身份高低尊卑的内容在内的，所谓同伍之民都是身份相同或者相近之民，尊卑不同是不能同伍的，在空间上也要分区居住，不能混淆。陈胜、吴广等人居住于“闾左”就是因为“闾左”之民和闾右之民身份不同。上举秦简和汉简律文关于按照身份高低、五家为伍、分区居住的规定正是其法律体现。但是，当历史的车轮进入西汉以后，这种按照身份高低、分别为伍、分区居住的制度就逻辑地处于瓦解之中。
上已指出，秦朝和西汉前期是一个严格按照二十级军功爵划分尊卑的等级社会，里民的住宅规划也是按照爵位高低排列，不同等第的人是不能居住在一起的。但是，军功之家的爵位并不是一成不变的。不仅仅爵位因功劳变动而有升降，也不仅仅是军功爵者因违法犯罪而被免爵，更主要的是因为爵位在继承转移过程中的变化所导致的身份改变。按照《二年律令》所表明的继承制度，爵位是降级不均等继承制，即在军功爵者有多个子男的情况下，按照嫡长子继承制原则，确定一人为“后子”即法定继承人降级继承其父亲爵位，其余诸子成年以后还在继承期期间即由官府授予爵位，所授予的爵位级别低于“后子”所应继承的爵级；“后子”的这些兄弟们在获得政府授予的爵位以后，就不能再对其父亲的爵位提出继承要求。这样经过数代传承，这些大大小小的军功地主的身份就发生了改变，自然地变为庶人。以第十八级爵大庶长而论，其“后子”的法定爵位是第八级公乘，公乘的“后子”为第六级官大夫，官大夫“后子”为不更，不更“后子”为上造，上造之子全部为庶人；至于大庶长的“后子”的兄弟们傅籍以后，只能有两个人为第四级不更，其余兄弟一律为第二级上造，不更和上造之子则通通为公卒。也就是说，一个大庶长的爵位最多由“后子”传四代就递减为平民，大庶长“后子”之外的其他诸子只能传两代就自然失去爵位。
然而，爵位和土地住宅相连，而土地住宅一经授予即归私有，是不再收回的。军功地主的子孙虽然因为继承制度的规定而丧失其祖、父的爵位，其祖、父的高门广宅则代代相传下来了，则汉初的爵位、住宅相一致的制度就无法维持，原来里内居民的等级有序的居住形态自然改变。这也是史籍所说的“里有公侯之富，邑有人君之尊”的成因之一。这些军功地主的后代们虽然没有其祖、父的政治特权，但仍然凭其经济势力威福乡里，形成大大小小的“豪民”。汉武帝设刺史监察地方，其“六条问事”中的第一条就是打击“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”[6](卷十九上《百官公卿表上》颜师古注引《汉官典职仪》)。这些“强宗豪右”的形成恰恰是制度使然，是无法按照军功等级循名责实的。既然如此，所谓的“居处相察，出入相司”的规定只能停留在文字上，里吏对这些豪民生产、生活行为也就不存在依法监督的问题，就是他们应该交纳、承担的赋税和徭役也不敢按制度征缴调发，转而加在普通农民头上。《盐铁论·未通》载文学语云：“往者军阵数起，用度不足，以资征赋，常取给见民。田家又被其劳，故不齐出于南亩也。大抵逋流，皆在大家，吏正畏惮，不敢笃责，刻急细民，细民不堪，流亡远去。中家为之色出，后亡者为先亡者服事。录民数创于恶吏，去尤甚而就少愈多”。文学们所说的现象并不是汉武帝“军阵数起”时才有的，也并不因为汉武帝以后汉匈战争的停止而消失，这是社会结构变动的必然结果，并随着时间的推移和政治黑暗的加剧而日益严重，并最终导致统一王朝的覆亡。
基于上述原因，国家通过里对农民的人身控制就逻辑地处于弱化过程之中，原来按照身份等级分区居住、尊卑高低、界限分明的人际关系必然改变。最基本的体现就是那些已经降为平民身份却称雄地方的军功地主后代的住宅田产与其政治身份是不相符合的。不仅仅是这些凭借其祖、父的余荫横行乡里的豪民田宅逾制，就是那些庶民也有一部分因为经营有方，成为富甲一方的手工业主、商人而纵横天下。当然，更多的农民因为赋税徭役的压迫，不得不“卖田宅，鬻子孙以尝债”，其住宅、土地逐步地集中于地主豪强、官僚贵戚手中。那些失地农民要么离乡背井，成为流民；要么成为私家地主的依附民，或者沦为奴隶。原来等级有序的社会结构因为财富的变动而不断改变。为了保证税源和役源，尽管国家不断地采用种种措施安辑流民，释放奴婢，但是都无法从根本上改变农民的历史命运。虽然不断地将流民编入户籍，又不断地有新的流民产生，始终无法恢复原来的社会秩序。按照制度，那些重新入籍的贫民一般通过“假田”或者“赋田”的方式从官府得到小块土地，同时也重新登记户口、编入乡里。但是，因招徕流民而设之里都是贫民之里，沉重的徭役赋税负担，又迅速地使这些农民破产流亡，这些小农的田宅又为富人所有，农民不得不重复离乡背井的老路，流散四方。所以，官府无法将他们稳定地置于行政力量的控制之下，不能像以往那样将他们按照什伍组织编制起来，设里以治。其客观结果，是这些流民们在居住空间上就有了较大的自由度，在一定程度上摆脱了官府的控制，原来等级有序的乡里结构也就一直处于变化之中。
再看城市之里和农村之里的关系问题。在以往的研究中，人们关注的是每里的户数多少、里吏的构成和职能，从未注意秦汉时代城市和乡村之里的区别问题，没有从城乡关系的角度考察里制与社会结构的变迁，似乎这是个不成为问题的问题：秦汉既然是农业社会，农民是社会成员的主体，作为基层行政组织的里当然设置于农村。只有日本学者宫崎市定从城市国家的立场出发，在20世纪50年代提出汉代的里均设于城市，汉代不存在散居于城郭之外的自然村落，自然也就不存在乡村的里[7]。这在国内的学术界就出现了这样一种情况：研究汉代乡村社会者理所当然地将里作为乡村基层组织，研究城市史者则强调里是城市居民的行政组织，而二者所依据的史料则相同（注：国内学界研究乡里者，大都不分城市和乡村之别，都是笼统言之。只有马新和周长山在研究汉代乡村和城市史时才对里制加以乡村和城市的区别，分别见：马新《两汉乡村社会史》，齐鲁书社，1997年。周长山《汉代城市研究》，人民出版社，2001年。）。那么，里究竟是城市的专有组织，还是城市和乡村的通制？二者有没有区别？笔者以为，从制度设计的层面看，秦汉时代不存在乡村之里和城市之里的区别，但从里的空间分布看，里则有一个由城邑向乡村发散、由初期的城邑之里发展为乡村之里并以乡村之里为主的过程。这要从战国城乡关系说起。
笔者曾经指出，战国以前的国家结构在外部形态上和欧洲、埃及的古代国家没有什么不同，都是城市国家，也就是人们常说的城邦，领土国家是到战国时期才形成的。但战国时代的领土国家和后世相比有着时代特点，这就是社会成员仍然集中居住于城邑之中，农业人口是城市居民的主体，而不是像后世那样，农业人口分散于乡村，城市以非农业人口为主。苏秦曾谓齐宣王说“临淄之中七万户，臣窃度之，不下户三男子，三七二十一万，不待发于远县，而临淄之卒固已二十一万矣。临淄甚富而实，其民无不吹竽鼓瑟，弹琴击筑，斗鸡走狗，六搏踏鞠者。临淄之途，车轴击，人肩摩，连衽成帷，举袂成幕，挥汗成雨，家殷人足，志高气扬”[5](卷六十九《苏秦列传》)。今人多据此认为临淄是最著名的工商业都市，这当然有其道理，但是并不能据此认定临淄人口的主体是非农业人口。尽管限于史料，我们无法作出精确的统计，但是从逻辑上可以判定这七万户居民绝大多数是农民。因为按照战国通制，服兵役的主体是农民，商人另立户籍，一般情况下是不服兵役的，这是一个常识，苏秦不可能不知道，如果这七万户的主体是工商之家，是不存在所有男子都要当兵的问题的，苏秦的游说也就失去了说服力。结合上举《管子·大匡》“凡仕者近宫，不仕与耕者近门，工贾近市”来看，临淄七万户居民中的绝大多数是“近门”之“耕者”。当然这些城邑中的农民并不是一成不变地居住在某一个城邑，随着人口的增加，社会矛盾的发展，领土的扩大，或者国家有计划地移民以建立新的城邑，或者是居民自行迁徙、聚而成邑，因而不断地有新的居邑生成。这新的居邑不是如后人理解的乡村那样，在建筑形式上也是城邑，只是规模比较小。若干个新城邑就构成了一个县，战国时县制就是这样发展起来的。
西汉初年，因为战争，诸多人口曾逃亡山林，所以刘邦称帝伊始就诏令天下，要求那些逃亡山林的人口各归本籍，重新登记户口，回到原来的乡里之中。诏令要求和实践结果总是有距离的，回到原籍的只能是逃亡人口的一部分，散居乡野的人口比重肯定大于以往。但是，从制度层面讲，城乡结构和战国没有什么本质差别，城市里的居民仍以农业人口为主。上举律文对里制内部道路、河流、公共用地的规定显然是针对农民的，那些比邻而居、相互监督、统一出入的里民仍然以农民为主。当国家集中安置农民时，依然是建城立邑，分里而治。晁错曾上书文帝，建议移民实边，令移民“家室田作，且以备之”。在“要害之处，通川之道，调立城邑，毋下千家，为中周虎落。先为室屋，具田器，乃募罪人及免徒复作令居之；不足，募以丁奴婢赎罪及输奴婢以拜爵者；不足，乃募民之欲往者。皆赐高爵，复其家，予冬夏衣，……如是，则邑里相救助，赴胡不避死”。文帝初步采纳了这一建议之后，晁错又上书说：“臣闻古之徙远方以实广虚也，相其阴阳之和，尝水泉之味，审其土地之宜，观其草木之饶，然后营邑立城，制里割宅，通田作之道，正阡陌之界，先为筑室，家有一堂二内，门户之闭，置器物焉，民至有所居，作有所用，此民所以轻去故乡而劝至新邑也”[6](卷四十九《爰盎晁错传》)。晁错的第二个奏疏是针对第一个而言的，是在汉文帝采纳了移民实边的建议之后为了进一步安置移民而上的建议，是对前一个奏疏的补充。前者仅仅提出了一个框架，后者则是前者的细化。前者提出了在“要害之处，通川之道，调立城邑”的基本规模，即一城千家。后者则以古制的名义对“调立城邑”作出详细的规划，重点是“制里割宅”，包括“通田作之道，正阡陌之界，先为筑室，家有一堂二内，门户之闭，置器物焉”，从而实现使民“轻去故乡而劝至新邑”的目的。综合晁错的两段奏文，我们可以看出晁错的“调立城邑”有两个方面的内容，一是城外建立军事防御设施，二是城内的“制里割宅”。参以上举居延汉简37·23、282·5、287·13、340·33诸简文所记录的里的设置情况，说明晁错所言是付诸实践的，在西北地区的里确实是设置于城邑之内的。值得注意的是，晁错的第二个奏疏是托名“古者”提出的，正说明其“制里割宅”与旧制度的延续性。衡以上举云梦秦简和张家山汉简《二年律令》关于里制的一系列规定，我们可以判断晁错所述是内地之里在边地的翻版，区别在于内地城邑周围不存在西北地区的“中周虎落”等军事设施而已。
那么，我们能否认定汉代的里只设置于城邑？答案当然是否定的。里因人而设，站在国家立场上，自然希望把全国人口都集中在城邑之中，分里而治之，以保证国家对人口的绝对控制。但在实际运转过程中，或者因为战争，或者因为经济关系的变动，或者因为人口的繁衍，人口总是不断地从城邑向四野扩散，不断地形成新的居民点，其大者成为新的城邑，其小者则成为自然居民点。这些大大小小的居民点或者环绕于原来的城邑附近，或者在山林川泽之间，或者是四野农田之上，其民户虽然隶名户籍，但官府并不一定将他们全部集中在城邑之内。如汉朝初立，刘邦令那些因战争离乱而“聚保山泽，不书名数”之民“各归其县，复故爵田宅”。响应这一号召的自然不少，但也不排除因为对新政权的疑虑而继续“聚保山泽”者。也有的因为经济原因而不“归其县”，他们就地登记入籍，就是新朝的合法人口，成为国家授田民，更便于利用当地的经济资源，各显神通，或经营矿冶、或畜牧、或种植经济作物等，推动了汉初的经济恢复和发展。所以，对于国家而言，是没有必要把这些居民全部集中在指定的城邑之内的，因地制宜，设里而治，既方便了农民的生产与生活，也省却了官府建城立邑的麻烦。马王堆三号汉墓出土的绘于吕后末年的《驻军图》绘有50多个里的位置，各依山川林野的地形而立，里与里之间远非法律所规定的比邻而立、整齐有序；其户数也多寡不等，多者百余户，少者仅有12户[7]，显然是根据自然居民点设立的。就两汉历史而言，里在空间上由城邑向四野的扩展，随着时间的推移而加快，特别是在社会矛盾激化、政局混乱的时候，人民纷纷离开名都大邑，避乱四野。如西汉末年众多大姓避乱山林，大者上千家，小者近百家，聚而成邑者，俯拾即是。东汉建立之初，大城名都散亡，人口只有战乱之前的十分之二、三，就是因为有许多逃亡人口，没有回到原来的城邑之中。政局稳定以后，逃亡人口虽然陆续回到原来的城邑，但有相当部分没有回原籍而定居在逃亡地了，随着时间的推移，城邑内的居民又不断地向城外发散，新的居民点不断涌现。东汉时期，聚的迅速增加就是一个证明（注：聚在西汉数量很少，《汉书·地理志》记载了19个聚，其中有12个是王莽更改县名和侯国名而来，只有7个聚。《后汉书·郡国志》有55个聚，而这55个聚和西汉的聚无一重名，说明《郡国志》所记55个聚都是东汉新形成的。从《郡国志》的行文看，聚的行政地位和乡相当，是较大的城邑，规模远大于里，一个聚内包括若干里，才予以特别的标注。之所以特别记载这55个聚，除了因为这是人口较多的新的居民点之外，还是因为这些聚名大都是古国或者古邑或者在该地发生过重要的历史事件，有着特别的历史意义。如陈留郡外黄县的葵丘聚，曾是春秋时齐桓公和诸侯盟会的地方；东郡聊城的夷仪聚本是春秋时邢人迁移之处，巂下聚本是鲁僖公追击齐师之处；东平国的堂聚曾是祭祀蚩尤的地方；任城国的桃聚本是光武帝刘秀破庞蒙的地方，等等。这也从另一面说明东汉聚的实际数量远远不止这55个，还有众多的聚因为人口规模小、地名没有特别意义而不见记载。这说明聚作为自发形成的居民点，具有不稳定性，聚合无定，随时分散，又不断地生成，发展到一定规模以后，才被纳入国家行政体制之中，而成为地方基层行政组织的构成部分，这从一个侧面说明了两汉时代城乡结构的变迁过程和存在形态。）。
最后看邻里关系的变迁问题。上举秦律、汉律和居延汉简都说明，起码从秦到西汉中期，“居处相司，出入相察”是里民之间的最基本的行为准则。按照一般观念，这是商鞅变法的“令民为什伍，而相牧司连坐。不告奸者腰斩，告奸与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚”[5](卷六十八《商君列传》) 的延续。不过，什伍连坐，并不是商鞅的发明，而是六国的共同特点，《周礼·地官·司徒·族师》的职责之一是在“五家为比、十家为联”的基础上使之“刑罚庆赏、相及相共”；山东临沂银雀山竹书《守法守令十三篇·田法》有“五人为伍、十人为连，贫富相……”诸语。连、联相通，“五人为伍、十人为连”显然是“五家为比、十家为联”的翻版，《周礼》的“刑罚庆赏、相及相共”自然适用于《守法守令十三篇·田法》之“五人为伍，十人为连”。这起码说明商鞅所推行的一套连坐制度来源于六国，只是商鞅更加偏重于“刑罚”的“相及相共”而已。商鞅将这一套制度移植于秦以后，进一步抛开了“庆赏”的“相及相共”，从而招致六国及后世学者的诟病。但是，尽管汉初君臣学者一直总结秦朝的灭亡教训，“过秦”成为思想界的主流，但在制度层面却是继承秦朝的，对平民的控制更是秦制的完整延续，无论是上举张家山汉律《户律》明确规定的“居处相察，出入相司”，还是其他律文和案例以及居延汉简的纪录所体现的司法精神，西汉前、中期的里民之间都是一种相互监督、相互检举、责任连坐的法律关系，国家就是通过这种方式实现对里民的严密控制的。
上已指出，以里为基本单位、以个人为对象、以什伍连坐、奖励告奸为手段的社会控制体系是战国时代的产物，其经济基础是生产资料国有制——国家授田制，把农民束缚在土地上，授之以田，课之以税，目的是保证国家对人力物力的绝对控制。西汉虽然继续实行授田制，继承了秦朝的社会控制系统，但是，历史的旋律已经改变了：休养生息、发展生产成为时代的主流，国家对农民的徭役剥削不仅减轻，而且开始由实物向货币形态转变，农民只要按时完成规定数量的实物和货币，也就获得了一定的自由。随着土地私有化的发展，农民迫于生计，离散城邑，迁居乡野，自然村落生成以后，邻里之间以身份高低、户籍相伍为基础的相互监督、彼此告发的关系逻辑地淡化。特别是汉家以孝治天下，起码从汉武帝开始，儒学思想逐步渗入政治运转的各个环节，统治阶级提倡以孝、仁为核心的道德自律，在三老、五更、孝悌、力田等乡官系统以及循吏的大力宣教之下，日渐成为维系邻里关系的价值准则。如汉武帝即位后的建元元年夏四月己巳，诏曰：“古之立教，乡里以齿，朝廷以爵，扶世导民，莫善于德。然则于乡里先耆艾，奉高年，古之道也。今天下孝子顺孙愿自竭尽以承其亲，外迫公事，内乏资财，是以孝心阙焉。朕甚哀之。民年九十以上，已有受鬻法，为复子若孙，令得身帅妻妾遂其供养之事”[6](卷六《武帝纪》)。这是专门优待高年、鼓励孝行的诏令，年龄九十以上者，不仅继续按照《受鬻法》享受国家发给的财物，而且从此以后免除其子孙的劳役义务，以便他们尽力行孝。汉昭帝元凤元年三月，“赐郡国所选有行义者涿郡韩福等五人帛，人五十匹，遣归。”并且下诏曰：“朕闵劳以官职之事，其务修孝弟以教乡里。令郡县常以正月赐羊酒。有不幸者赐衣被一袭，祠以中牢”[6](卷七《昭帝纪》)。这是通过对“行义者”的赏赐，在邻里之间树立榜样，并通过地方官员“其务修孝弟以教乡里”的举措，使邻里之间修孝行义。汉宣帝地节三年十一月诏曰：“朕既不逮，导民不明，反侧晨兴，念虑万方，不忘元元。唯恐羞先帝圣德，故并举贤良方正以亲万姓，历载臻兹，然而俗化阙焉。传曰：‘孝弟也者，其为仁之本与。’其令郡国举孝弟、有行义闻于乡里者各一人”[6](卷八《宣帝纪》)。让各郡国举荐“孝弟、有行义”者，是为了在地方树立起行孝的典范，以孝行感化乡里，移风易俗，扭转因彼此告奸而形成的相互倾陷的恶习，同时使里民由原来的被动服从法令转为主动遵守和维护法令，做一个真正的顺民。两汉历朝帝王反复诏举孝悌力田、贤良方正，表彰孝行的目的就在这里。地方官僚自然以各种方式提倡儒学伦理，而扬名青史。如汉宣帝时，颍川郡因为“多豪强，难治，国家常为选良二千石。”赵广汉为太守时，“患其俗多朋党，故构会吏民，令相告讦，一切以为聪明，颍川由是以为俗，民多怨仇。”韩延寿继任颍川太守，“欲更改之，教以礼让，恐百姓不从，乃历召郡中长老为乡里所信向者数十人，设酒具食，亲与相对，接以礼意，人人问以谣俗，民所疾苦，为陈和睦亲爱销除怨咎之路。长老皆以为便，可施行，因与议定嫁娶丧祭仪品，略依古礼，不得过法。延寿于是令文学校官诸生皮弁执俎豆，为吏民行丧嫁娶礼。百姓遵用其教，卖偶车马下里伪物者，弃之市道”[6](卷七十六《韩延寿传》)。韩延寿发挥郡中长老的威信，利用长老的民间威望，推行礼乐教化，改变了原来彼此告奸、相互仇怨的风气，而建立相互礼让诚信的邻里关系。汉成帝时，薛宣为左冯翊，休假时，“贼曹掾张扶独不肯休，坐曹治事。”薛宣劝导说：“盖礼贵和，人道尚通。日至，吏以令休，所繇来久。曹虽有公职事，家亦望私恩意。掾宜从众，归对妻子，设酒肴，请邻里，壹笑相乐，斯亦可矣”[6](卷八十三《薛宣传》)。公而忘私，固然可贵，但是在休息的日子里，就应该休息，这不仅是法度使然，而且是和睦宗族、教化民众的需要。以礼行事，与家人团聚，与邻里之间把酒传盏，使邻里之间尊老爱幼、相互礼让，就治国效果而言，是在官衙所政所无法比拟的。
正是在统治者的大力提倡和诱导之下，原来什伍之间“居处相察，出入相司”的核心由“告奸”逐步地让位于互助礼让的关系，《后汉书·百官志五》谓“里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相监察。民有善事恶事，以告监官”。从行文看，里民之间相互监察的规定较西汉并无变化，但内容变了，既要举报违法乱纪行为，也要表彰好人好事，也就是要将“善事”“告监官”。这表彰善事的规定显然是东汉时的事情，在西汉初期的法律中并没有这方面的内容。加之以地缘的共同利益以及聚族而居的普遍化，原来被排斥于基层行政权力运转之外的宗族血缘关系逐步地左右地方行政，原来国家对平民赤裸裸的法律强制被蒙上了温情脉脉的宗族伦理的面纱。所谓的“民有善事恶事，以告监官”不过是制度的规定，宗族邻里之间的检举告官逐步地让位于互助、宽容和隐匿了。这是一个漫长的发展过程，体现也各种各样，本文难以展开，详论待另文为之。
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