(二)社会经济动机
    除了意识形态动机外，当时的宣传部门也强调知识青年对“建设社会主义新农村”的重要性。毛泽东早在1955年就说过“一切可以到农村中去工作的这样的知识分子，应当高兴地到那里去。农村是一个广阔的天地，在那里是可以大有作为的”。“这样的知识分子”主要是指来自农村的高小毕业生，他们被要求回到自己的乡村，在新成立的合作社中担任会计、技术员和教师之职，但也动员了一部分城市青年到落后地区开荒种地。这项措施是对苏联类似的大规模政策的温和模仿。赫鲁晓夫在1953年推出这项政策，后由勃列日涅夫付诸实施，它至少在20世纪50年代具有一些正面效果(见McCauley, 1976)。但在中国，这一实验及后来向业已存在的村庄转移人口的做法，效果却不甚了了，因为它不具备使苏联相对成功的两个要件：农业机械和一部分下放青年的农业知识。事实上，这些城市青年只不过被要求做一些体力活，他们根本不可能做得跟那些从小干惯了农活的农村青年一样好；他们也没有受过农学教育。无论如何，在整个转移过程中，有些城市知识青年能够运用自己的基础知识，担任教师、会计、赤脚医生或(极少数情况下)干部，他们也能为农村的发展做出某些有益的贡献。但在很多地方，回乡的农村知识青年就足以填补这些职位。只有极少数城市知青能获得这类工作，大多数人只能干农活。
    1968年强调的是再教育，但也提到了农村发展需要知识青年和其他城市“闲散人员”。事实上，在人口稠密的中国农村，根本不需要知青的劳动力。需要为知青下乡找一个更具说服力的理由，那就是无业青年给城市带来的负担。
    我们不难理解，何以当时的宣传总说农村可以大有作为，而对这种明显的问题只字不提。文革之前，那些既无法继续上学，也得不到稳定工作的过剩的城市年轻人给城市带来的压力，已经引起注意。官方早在20世纪50年代就表示需要限制城市发展，这导致了户口制度的创立(Cheng & Selden, 1994)。1962年后，转移城市知青已经成为由专门机构从事的日常行政工作，国务院甚至制定了有关这一问题的长期计划(顾洪章、马克森，1996：39；定宜庄，1998：218-222)，它是建立在对人口和经济发展的预测上，对令人忧虑的城市就业前景显然起着决定性作用。
    需要注意的是，该计划有两个重要的局限性：
    第一，它完全受制于斯大林式的经济发展思想，即把大型国有企业和快速发展重工业放在优先地位，大量提取农业剩余。当1978年末认识到这种模式行不通时，大量增加城市就业很快便成为可能，而这主要是因为不再对轻工业、服务部门以及小型私人企业和集体企业进行限制(Bonnin, 1988)；
    第二，它仅有“科学”的表象。实际上，领导人对未来几年的人口和经济发展趋势并无精确的认识，他们仅仅依靠直觉行事。由周恩来监督制定的15年或18年计划从未实现，因为文革使这些构想化为泡影。1973年，周恩来利用较为有利的形势，再次试图制定一项1973-1980年的计划。这表明领导人的脑子里一直认为有必要把城市青年向农村转移，但对这个问题的客观性质并不十分清楚，实际上这一政策的兴衰也不是由后者决定的。
    1968年，在学校停课、工业停滞两年多之后，文革初期还在上中学的几百万学生的就业成了一个大问题。对1966-1968年毕业的所有学生来说，要在城市经济中得到一份工作殊非易事。大学俱已关闭，更年轻的一代人等着上中学，大学教育已不是政府财政预算的重点。于是，除了那些设法在城里找到工作或参军的少数人外，政府宣布他们“已经毕业”，并被送到了农村。
    大多数外国和中国学者认为，城市就业问题是下乡运动背后的主要动机。但是今天已经不能把就业和城市人口问题放在如此突出的位置上。这场运动被彻底终止，恰恰是发生在中国历史上人数最多的同龄城市青年进入就业年龄的时刻；1970年以后进入劳动力市场的人数与人口转移运动的波动之间，我们看不到任何关联。表3列出了1954-1974年间非农城市人口新生儿数量，它们与1970到1990年间进入就业年龄的青年数量大体一致。（注：我没有扣除死亡人数，这一年龄段的死亡人数不是太多，且对总体趋向没有重要影响。有关下乡运动统计数字的主要难点是，就这方面的情况(与这一时期其他方面的情况一样)而言，与城市人口惟一相关的标准是拥有非农户口的城市人口。不幸的是，1982年人口普查后官方选择了另一个标准，所以大多数回顾统计都没有提供与这个标准相一致的数据。但我们有足够的数据克服这个难题，至少是部分克服。）
    表3　　非农城市人口的新生儿数(1954-1974)[*]
年份    出生率   新生儿数量    16岁时的年份
1954    42.45    3167000       1970
1955    40.67    3099000       1971
1956    37.87    2990000       1972
1957    44.48    3687000       1973
1958    33.55    3179000       1974
1959    29.43    3150000       1975
1960    28.03    3139000       1976
1961    21.63    2390000       1977
1962    35.46    3621000       1978
1963    44.50    4411000       1979
1964    32.17    3200000       1980
1965    26.59    2666000       1981
1966    20.85    2134000       1982
1971    21.30    2262000       1987
1972    19.30    2102000       1988
1973    17.35    1945000       1989
1974    14.50    1654000       1990
    资料来源：国家统计局人口统计司，1991：592；国家统计局，1983：105；Wu, 1994.
    *1967-1970年和1954年之前的城市出生率缺乏数字，统计年鉴也没有提供1961年之前的城市非农人口数，我们采用的是研究者的测算数，见Wu, 1994。
    在1970-1976年期间(而且很可能始于1966年，因为1949年恢复和平后出生率就开始上升)，进入就业年龄的人数是相当多的。由于1961年的“坏年成”，出生率出现小幅下降，但新一波高出生率将使70年代末80年代初的劳动力市场更加人满为患。此后数量开始下降，但直到80年代末一直很高。因此，如果把向农村转移城市青年当作解决城市就业问题的切实可行的方法，那么这一政策本应在1968年后持续20年。但实际情况并非如此。这一转移仅仅维持了10年，1979年大量知青开始返城。从人口学角度看这一年情况最糟，因为它是中国历史上城市就业状况最紧张的一年。
    在1968年后的下乡运动中，显然不是就业问题发挥着关键作用。当然，人们仍可以认为它在领导人的头脑中起着关键作用。但这种假设也受到严峻的挑战，因为证据显示，在“十年文革”中，到城里就业的农民数量与下乡知青人数大致相等。截止到1976年底，农村大约有800万知青(见表2)；而20世纪80年代初以来的所有资料都证明，截止到80年代初，至少有800万农民在城市就业并转为城市户口。（注：参见Feng & Zhao, 1982：126；劳动人事部政策研究室编，1987：319。这些资料提供了更高的数字，显然是因为它们把返城知青人数也算在了下放知青和从农村雇用的“农民”的人数之中。后来的文献表示，1976年以前一共从农村雇用了1400万人，包括800万农民和600万知青(见“当代中国的劳动力管理”编辑部，1990：138)。800万的数字可能偏低，因为它来自另一份官方资料提供的1971-1972年的数字，见“中国劳动人事年鉴”编辑部，1989：195-211。）在70年代末退休的人中间，按照顶替制度，甚至允许他们的一个农村子女顶替他们。（注：见《中华人民共和国国务院公报》，1982年2月10日：885-886。）
    显然，就业问题是文革前下乡的主导因素。但从1968年开始，强调的却是意识形态和政治目标，这深刻改变了转移政策的意义和后果。在1969年2-3月(正好是大规模下乡运动的初期)召开的计划会议上，周恩来在最后一天的讨论中回答了某些代表提出的问题：如果城市工厂需要劳动力怎么办(见顾洪章、马克森，1996：85)。这些问题表明，下乡政策完成了一次重心大转移：文革前的问题是城市青年在城市找不到工作怎么办，文革后的问题则成了到哪里寻找劳动力以代替下放知青。
    我们只要看看城市增长问题就可以清楚，在大规模下放时期(1968-1977)，知青和数百万其他城市居民(干部、知识分子、“闲散人员”、坏分子)的外迁所带来的“成果”，都被农村居民的永久性迁入抵消了。
    上表表明，在1968-1977年间，尽管有将近900万知青、外加几百万其他城市居民(大约300-500万)从城市迁出，但存在着大致的平衡。这似乎表明，要么从农村雇用的劳动力数量多于800万，要么是这个数字包括了与他们合法团聚的家属。
    由此可见，有一点是很清楚的：就文革之后的下乡运动而言，就业和控制城市化的问题是从属于意识形态和政治动机的。这并不是说负责具体落实的领导人不起作用，但他们对这场运动的规模和形式影响甚微。毛泽东在1966年宣称，任何时候都要“政治挂帅”（注：见1966年第1期《红旗》杂志社论。）他为了在下乡问题上让这项指示得到肯定，一直坚持到生命的最后。
    可见，下乡运动的动机是多重的，不同的时期侧重点也有所变化，这主要由于当时高层有不同意见。从下乡政策和管理的变化上即可看到这一点。

    　　　　三、计划与组织：最高层之间的关系

    从文革伊始到1976年毛去世，各级官僚的表现确有些悲壮。最高领袖的政治理想把这个大国搞得动荡不安，他们则费尽心力地试图按照“科学唯物主义”为它建立某种秩序和计划。根据中国学者和离职干部自20世纪90年代以来撰写的著作，我们现在对主要领导人在下乡问题上的想法和行动，以及他们对这场运动的行政管理，才有了更好的了解。
    政府对文革前的下乡活动尝试过认真的计划和组织。为此专门建立了一个机构，负责为全国和省级的下乡活动起草计划和组织日常会议。（注：关于1962年到1982年负责下派工作的官方机构的演变，参见顾洪章、胡梦洲，1996：245-250。）周恩来总理在1963年6月提出了一个15年计划，它很快又变成了18年计划。该计划认为，刚开始实施的计划生育政策将在两年后收到成效，当16年后年轻人达到就业年龄时，将发生劳动力供应的下降。这个非常粗略的纲领性文件从未公布过，但每年都制定一个计划。1964年1月专门成立了一个负责向农村安置城市知青的领导小组，由当时分管农垦局的副总理谭震林任组长。由于当时的下放工作是根据自愿和半自愿的原则加以组织，谭似乎很清楚说服大量知青离城的困难。在1965年秋的一次会议上，他提出了一个旨在将1100-1200万知青下放农村的15年计划。在会议刚开始时，他预计在第三个五年计划期间(1966-1970)将有600万青年在城市找不到工作，但他在会议结束时预测，这一时期只有366万人能够离城(见顾洪章、胡梦洲，1996：76-79)。
    文革使所有的长期计划落空，专职部门都被撤消，大多数知青也趁机返城。但在1967年底和1968年初，他们又被强制返回农村。
    当下放工作在1968-1969年以更大规模重新启动时，强调的是干部群众贯彻毛主席指示的热情，而不是计划和组织。谭震林在1967年2月被解除官职，此后领导小组及其管理部门中央安置办也撤销。进驻所有学校的“军宣队”和“工宣队”竭力贯彻毛的指示。现在我们知道，即使在这些混乱日子里，中国的官僚仍然恪尽职守，落实政治领袖的决策。然而安置办虽然备受批评，领导也被撤职，它却仍在“秘密”工作，并两次搬家(见顾洪章、马克森，1996：89、93)。1969年12月。它脱离农垦局与劳动局合并，该局的军代表成了它的领导。当时有两名干部在中央一级负责1960年以来下放的大约600万知青的工作。1970年6月，这个局更名为“安置小组”，被并入国家计划革命委员会的劳动局。它的名称从未见于报端，但一直存在并出版一份内部通报。在1969年2、3月间的国家计划会议上，决定该年下放400万知青到农村。这一庞大的数字完全是以当时的革命热情为基础，表明了此项计划未必反映着经济理性，而是用于把乌托邦变为现实。
    1968年，为管理下放工作成立了一些专门机构，由于这项工作是在地方一级展开，所以它们有不同的名称，职能也略有不同，隶属于不同的部门(见刘小萌，1998：275-284)。直到1973年，在有利的政治形势下(林彪事件之后)，周恩来开始着手对这场运动加以整顿。然而毛泽东后来又使这场在1971-1972年失去动力的运动重新复活。1973年4月27日，周召集了一个高级干部会议讨论下乡运动，表示要对毛的愿望迅速做出反应。同时将文革前下乡工作中的经济理性、良好的管理和计划重新引入这一运动。
    1973年以后，这一运动无疑得到了更好的计划和组织。这年10月，成立了负责知青安置的领导小组“知青办公室”，对贯彻领导的决定起了重要作用。但知青办隶属的领导小组在1976年以前并不存在，原因不详。知青办干部为一个不存在的领导小组工作，并没有明确方向。当它在1976年终于成立时，知青办成立已经快三年了(顾洪章、胡梦洲，1996：136、247)。1973年的全国知青工作会议提出并在随后推行的改革，又给下乡运动注入了新的动力，使下放青年的人数再次增长，这也意味着对某些极左意识形态目标的摒弃。例如。免予下乡的条件种类增多了，这与全面下乡的潜在要求是相悖的；知青主要下放到他们所在城市的郊区。在全国知青会议之后形成的株洲模式中，将知青与农民分开，在独立的农业单位中劳动。
    1973年的改革为1978年之前的下乡运动制定了大方向，这似乎是意识形态与理性的管理之间的某种妥协。但这种妥协是脆弱的，经常被动摇。大学高考的恢复导致了张铁生事件，激进派把这个在考试中交白卷的人称为英雄。极左派也开始抨击官僚，揭露一些干部为了让子女回城或上大学而走后门。然而毛泽东怒斥了这种抨击，他在内部讲话中说，“走后门的也有好人，走前门的也有坏人。”同时江青给河南的一个知青写信，鼓励他们积极参加批孔运动，赞扬他们“扎根农村取得的成就”(刘小萌，1998：548-555；顾洪章、马克森，1996：126-127)。这是极左派把知青争取到自己一边而做的努力，他们“批周公”，反对温和派允许知青下放几年后返城的做法。由于周恩来对宣传部门发出严厉批示，这封信未在全国范围内得到响应，但也没有挡住他们利用一些知青典型去反对周恩来和他去世后可能接班的邓小平。
    “四人帮”后来攻击邓小平时，便是在下乡政策和大学生选拔方式上大做文章。极左派抨击他赞成知青返城，他们要让知青扎根农村，成为“社会主义新型农民”，而邓小平则要“拔根”。实际上，当时的“拔根派”并不反对知青下放，但他们赞成轮换制度。负责下乡运动的官员在这一问题上持有轮换还是定居两种意见。这是知青办一直要求抓紧成立领导小组的原因之一。但采取主动的依然是毛泽东，起因还是一封“群众”来信。1976年1月16日，两个陕西村民给毛写信说，他们无法在城市工厂就业，而农民没有推荐的城市知青却得到了这些工作。让农村青年得到这些工作才更公平，更有利于消灭三大差别。毛在这封信上批示说：“送政治局。知识青年问题适宜专题研究，先做准备，然后再一次给予解决。”为贯彻毛泽东这最后一条有关下乡问题的指示，领导小组终于建立起来，由陈永贵任组长。他开始为一次全国性会议做准备。由于意见分歧，准备工作颇费周折，以至于7月28日唐山大地震时准备工作仍未就绪。在极左派影响下写成的一个报告于8月28日送交当权者，但9月9日毛的去世中断了所有准备工作(顾洪章、胡梦洲，1996：130-132)。同时，邓小平随后也被撤职。1976年9月底的一篇官方文章宣称，“发动和领导”批邓斗争的原因之一，就是毛强烈反对邓小平修改下乡政策。（注：见1976年9月27日《光明日报》第3版。）事实上，毛在生前绝不允许其他领导人质疑或修改他的上山下乡观点，更一般地说是他的教育方针。
    从1962年到毛去世，毛对下乡运动的想法主要是基于意识形态的政治动机，而温和派领导的想法则主要取决于他们认识到的经济必要性。但从长期来看，每一方都需要对方。只有毛的最高指示才能动员千千万万的百姓及干部，但是实际工作只有庞大的官僚队伍才能实行。在下乡运动期间任何领导人都不反对下放政策，毛去世后依然如此。华国锋在1977年仍然热心维护这一政策。
    1978年末召开的全国知青会议上领导层达成了新的共识。基本设想是，下乡政策终将取消，但为了避免给城市带来就业和人口过剩的问题，这项工作不能操之过急。当时仍有必要对下乡运动给予积极评价，虽然必须否定“四人帮”对政策的歪曲。邓小平曾在1978年3月的内部讲话中表示，对于下乡带来的问题，长久的解决办法是在城市创造更多的就业机会。（注：关于1978年主要领导人对这个问题的一些(无法证实的)内部表态，参见顾洪章、胡梦洲，1996：153-162。）但这次知青会议决定，目前仍有必要让一部分知青下乡，但要改善条件。对于那些下放时间已久、有家庭困难和健康问题的知青，可以允许返城，其他人仍要留在当地。这次从10月31日一直开到12月10日的全国知青会议做出的决定，未能阻止大量知青在1978年到1980年间返城和这一时期下放人数的大幅降低(见表1和图1)。主管部门在1979年仍竭尽全力贯彻会议决定，但下乡运动终于在1980年全面停止。1981年11月25日，在大多数知青已经返城的情况下，中央知青办也完成历史使命，它被并入劳动总局下面刚成立的就业司。这是一个重大的变化。知青的大量返城，正值人口史上最严峻的时期(见表3)，结果为城市带来了巨大的就业问题。虽然政府采取了重大措施创造新的就业机会，但这些问题仍延续了多年。