民国初年,县级以下的基层组织仍沿用清末旧制,继续推行地方自治,但是延续时间相当短暂。袁世凯为复辟帝制,重申地方自治的宗旨是“辅佐官治,振兴公益”“, 决非离官制而独立”,他还诋毁各自治团体“良莠不齐,平时把持财政,抵抗税捐,干预词讼,妨碍行政”,并于1914 年3月“, 着各省民政长通令各属,将各地方现设之各级自治会立予停办”[ 22 ] (p83～84) ! 至此,清末民初的地方自治运动遭到专制权力的扼杀,“市制也不再存在”[23 ] (p324) 。尽管此后内务部颁布有《地方自治试行条例》及《施行细则》,分调查整理、提倡与实行三个时期,但“实属故意延宕时日,毫无施行自治之决心也”。[24 ] (p26) 该条例一直未能实行“, 地方自治运动大受顿挫”。[25 ] (p705)五
近代先进人士对以地方自治为核心的民主政治的追求是长期不懈的,其主流又是追求城市自治,培养市民的自治精神。这种政治民主化城市优先发展的思路一直贯穿于近代市政史中,并在20 世纪20 年代更加明显地凸现出来。1921年7 月,北京政府公布《市自治制》,恢复了市的行政建制。此外,联省自治运动中,南方颁布的省宪均有关于市制的规定。这些都直接刺激和诱发了人们压抑已久的地方自治热情,城市自治运动又开始重新活跃。时人有言:“故年来地方自治之声浪洋溢于耳,各大通商口岸之居民复因种种需要与刺激,感觉创办市政之必要,于是乎市制度乃极为一般人所注目。”[26 ] (p2) 北京市民为反对官府督办市政,还拒交警捐,要求提前设立市自治会,由市民自办市政。[27 ] [ 28 ] 由此不难看出,当时人们对实现城市自治和改革城市政治制度有浓厚的兴趣。
在20 世纪20 年代国内地方自治运动再度高涨,城市化进程迫切需要城市行政近代化的背景下,一批青年留学生受美国19 世纪末20 世纪初市政改革运动的影响,希望在国内通过推行城市自治、改善市政体制的途径来实现改良全国政治、建立真正民治国家的目标。他们推动国内城市发展和城市自治运动的基本信念是:“都市自治为培养民主国民自治之智识而达成真正民治之阶。”[26 ] (p1)“市自治系地方自治之中心,为厉行民治者,必先着眼之点。”[29 ] (p1)“市自治制度是自由国家的精华。一个国家虽可以建设自由政府的体制, 若没有市自治制度, 不能有自由精神。”[30 ] 他们希望依靠市民,通过城市改革推进政治民主化进程的构想,无疑代表了新型知识分子探索实现民主政治的新路径。
如果将20 世纪20 年代这批留学知识分子的思想路径,和清末城市自治思想以及清末民初地方管理体制的变迁趋势联系起来考察,就会发现,这一新路径是清末已经显露出来的,以地方自治为核心的政治民主化侧重城市优先发展趋势的历史延续。20 年代的这批留学知识分子,不仅像梁启超那样从欧美各国城市发展历程中认识到西方民主,而且还从以美国为代表的欧美各国市政改革潮流中汲取思想资源。可以认为,正是由于他们的城市观念具有丰富的时代内涵,所以比清末先进人士对城市的认识有所深化,而美国市政改革运动正是影响这批留学知识分子城市观念的最重要的时代性因素。从城市改革入手推进城市自治,实现民主政治目标,在他们那里已是日益明晰的思想路径。它基本决定了此后中国市政的发展走向。
值得注意的是,20 世纪20 年代的这批留学知识分子对不可抗拒的城市化趋势,以及对工业化以来城市在国家政治、经济生活中日益重要的地位和作用,具有较为深刻的认识,把握住了社会的发展趋势。他们还表达出以城市为中心,以推动市政改革为途径促进中国各项事业发展与进步的期盼。①
综合以上可以发现,20 世纪20 年代这批留学知识分子的信念和追求既有历史继承的一面,如对以城市自治为主要内容的民主政治的探索方面始终与清末保持着连续性;但更多的则体现
① 关于这批留学知识分子的城市观念及其对市政体制改革的探索,参阅赵可:《20 世纪20 年代新型知识分子城市观念的变迁———以归国留学生为中心的考察》,载《社会科学研究》2003 年5 期。
出历史超越和发展的一面,这集中体现在,他们从以美国为代表的欧美先进国家城市发展鲜活的现实经验中认识到城市的主体地位,以及从世界性市政改革浪潮中受到启发而构建的通过市政改革推动近代中国民主化、工业化和城市化社会变革的道路上。近代中国的新陈代谢使他们取代了清末民初的士绅阶层成为推动城市近代化进程的新兴社会力量。而20 世纪经过市政改革后的美国城市也取代了日本,成为中国城市近代化发展的效仿目标。以此为标志,中国城市近代化进程已经越来越密切地和世界城市的发展趋势相联系,主动融入世界城市发展潮流之中。
20 世纪20 年代崛起的城市近代化新兴推动力量,对从城市改革入手实现民主政治目标新路径的积极鼓吹,为推动近代城市发展发挥了一定的积极作用。在市政改革思潮的影响下,全国各大中城市在20 年代以后,相继展开以健全城市政府职能、强化城市管理、完善城市基础设施为主要内容的市政改革运动,促进了大中城市的发展和城市近代化水平的提升。但是在国民政府高度的中央集权和官治专制下,以城市自治为核心的地方自治无法实现,城市政治民主化进程长期严重滞后。留学知识分子所追求的,以市自治为核心培养市民自治精神,最终实现民主政治,并以城市为中心带动社会全方位变革的理想目标,在残酷的现实环境中不得不归于幻灭。
从清末初露端倪至民国时期明显凸显的城市自治思想,是20 世纪知识分子在认同近代城市文明的过程中,所找到的通过城市自治改革社会政治的方案,它在政府的有限度扶持下付诸了一定的实践。近代知识分子基于由城市自治道路实现民主政治目标的理念,而倾注于20 世纪城市近代化进程的浓厚民主化指向,使近代城市发展越发明晰地具有以追求实现民主政治为核心内容和目标指向的主观精神动力。
城市史学家亨利?皮雷纳指出:城市应理解为一个特殊的社会,具有法人的资格,并拥有自己特有的法律和制度。这种制度的精髓就是城市自治。[ 31 ] (p35) 现代城市具有与中世纪和近代城市一脉相承的属性,实行市民自治的市政体制已被公认为是现代市制的基本特征。城市可以在一定区域内,由当地人民自行选举组织地方政府,对地方公共事务实行自主管理。但是近代被引进中国的市制却长期发育不良,城市自治原则被执政当局严重漠视,特别是国民党政权建立后,更是用“党治”面目出现的官治完全取代市民自治。此后的市制基本上只是一种城市型行政建制,其结果不仅忽略了城市生活特有的公开性、自由性,而且不利于吸引市民关心地方政治和参与地方公共事务,延滞了基层民主政治的发展。民国时期著名的政治学家陈之迈指出:西洋人在讨论地方自治的时候以都市为注意集中点,“中国的情形似乎与此相反,一般论地方自治的人多以注意力集中于乡村自治,对于都市自治反不十分注意”。[ 32 ] (p150) 将都市自治“只视为一种附庸,而不认其为主体。在西方国家中,都市人民自治的程度比乡村为高,在我国则反是。因为我们在讨论地方自治的时候往往忘却了都市。这是很奇怪的现象,其造因恐怕唯有求之于几千年的意识”。[32 ] (p143)
从世界经验来看,自治创始于城市,并在城市中日臻完善。基层民主就是在城市中通过市民自治率先发展并推广开来的,城市自治扮演着基层民主摇篮的角色。城市在推动基层民主建设方面比乡村更具优势和潜质,“都市是领导着乡村向自治的大路上走的”。[32 ] (p150) 随着中国城市化进程的加速发展,城市居民自治和城市社区建设的重要性正前所未有地被社会所承认。政治民主化城市优先发展的思路在新的历史条件下又一次凸现出来。尽管中国缺乏欧洲中世纪那样悠长的城市自治历史传统,但清末以来的城市自治思想及实践,使城市具有的以追求实现民主政治为目标指向的主观精神动力,仍是当今健全城市基层自治组织、完善城市基层民主制度、建设新型城市社区可供发掘的宝贵资源。
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