关键词：日本；体制改革；科技政策；科技评价
1995年11月日本国会一致通过了曾被称为“幻影法案” [ ]的《科学技术基本法》，拉开了半个世纪以来再度重建日本科技体制的序幕。随后，依此法进行了科技体制的根本性改革，制定和实施第一期（1996-2000财年）和第二期（2001-2005财年）科学技术基本计划，以及政府在科技投入、科技政策和科研机构和体系结构等方面实行的一系列重大变革，不仅对日本的科技、教育等相关领域产生了重大而深远的影响，而且震动了整个国际科技界，甚至有人将此次改革看作是日本科技史上“第三次最重要的变革”，与明治维新和“二战”后日本现代科技体制的建立相提并论。[ ]日本一向被认为是以技术立国的典范，特别是在“二战”结束以来，其以技术为基础和导向的经济建设与发展的成就令世人瞩目。然而，为什么到了20世纪90年代中期日本要进行科技体制的重大改革？改革的动因和目标是什么？改革的条件与举措有哪些？采取了什么配套政策和手段？本文试图对上述问题进行解析，目的不单是为了得到答案，而是希望通过深入分析与我国有着相似文化传统的日本进行科技体制改革的深层次因素，探讨所谓“后发”国家在现代化进程中科技发展的道路，特别是经济强国的科技竞争力的提升以及经济发展同科技体制创新的关系等，为我国在新世纪进一步深化科技体制改革提供参考与借鉴。
1 重建经济强国的科学技术：体制改革的动因与要求
“二战”后的日本经济直到20世纪80年代创造了令世人瞩目的高速增长“奇迹”。经历战后20余年的艰苦努力，1968年日本国内生产总值首次超过了当时的西德，一跃而成为世界第二大经济强国。到80年代末，其人均产值更是超过了美国，雄居世界各国榜首。在对日本“经济奇迹”的诸多解释中，提及最多的因素之一是所谓的“后发优势”，即日本通过引进、吸收、消化、利用和发展其他发达国家已有的技术而不是自主开发，集中力量实现技术产业化，并以此推动了经济增长。事实也确然如此，证明了日本战后的科技体制与政策在很长一段时期里无疑是成功的。但是，为什么到了90年代中日本却要开始实行科技体制的根本性改革呢？改革的动因是什么？要达到什么目的？以下将从两个方面分析。
1.1 “技术引进”时代的终结与经济强国的责任
根据日本科技政策史研究会的研究，日本的“外国技术引进”时期是在战后的1945年至1959年。日本用于购买国外专利的投入在1951年为24亿多日元，到1959年激增至近223亿日元[ ]。由于日本的技术引进以企业为主体，以市场为导向，以培育自主创新能力为目的，因此引进的过程并非单纯性的技术引进，而是技术引进与吸收、消化和改进相结合。60年代随着日本在引进过程中技术能力的成长和实行开放性经济体制所带来的自由化程度加大，日本逐渐过渡到以提高国际竞争力为目标的“确立自主技术”时期。这一时期虽然技术引进的数量继续增长，但本国科研投入也大幅度增加，1969年比1960年增加了5倍，占国民收入总额的比例也达到了1.9%。反映在技术贸易方面的变化是，日本的技术引进额和研究与发展（R&D）经费的比例持续下降，到1971年已降至10%，而技术出口额则逐年攀升，1971年技术出口收入与引进支出之比上升为1:8。随着日本技术自主创新能力不断增强，到了70-80年代，日本已从50-60年代的技术引进依赖型转向了转移促进型和技术发展型，并在制造业、医疗卫生、能源开发与环境保护等领域进一步发挥其技术优势，不仅大大提高了本国人民的生活质量，而且其经济强国的地位继续加强，对国际社会的影响力日趋加大。1986年日本的国民生产总值占世界的11.9%，国外资产总额为180亿美元，成为世界最大的债权国。尽管科学技术在日本的经济增长中起到了重要作用，但长期以来日本不重视基础研究，只对商业目的的科技活动感兴趣，对科技的投入是以产业界为主体而不是政府，这是非常值得注意的一个特点，是日本战后科技政策与体制同其他发达国家的主要区别，因此也是其受到国际社会广为批评的原因之一。
伴随日本经济实力的增强，其经济发展中蕴藏着的危机因素也日见彰显。自80年代后期起，日本的经济强国地位和世界科技的突飞猛进对其以技术引进为主的科技政策与体制愈来愈构成严峻的挑战。随着日本与美国等西方国家的贸易摩擦日益加深，发达国家纷纷要求日本在经济领域向世界开放市场，改变国际贸易的不平衡状况。同时，在对经济发展具有最重要的基础性意义的科学技术领域，国际社会也对日本有了更高的期望值。要求日本认识到发达国家对发展科学技术负有的重大责任，将科学研究、特别是基础研究的成果视为国际社会的公共财富，并且要求作为经济强国的日本必须改变在科技发展中“搭便车”的一贯做法，必须对包括知识进步在内的人类进步做出与其经济和科技实力相称的贡献。
1.2 旧体制变革的必要性与“科技创新立国”时代的到来
在日本国内方面，经历了40多年的经济持续增长后，20世纪80年代末日本经济开始进入了持续低迷的“平成不况”时期，所谓“产业空洞化”等深层次的结构性问题凸显出来，“仅仅通过传统的宏观政策来和经济周期相抗衡，已经无法解决问题”[ ]，科学技术成为人们期待中复兴日本经济的关键。但是，改革前的日本科技体制与政策已远不能适应新的需要，必须进行重大改革。
如前所述，战后日本科技政策和体制中最为人诟病的是对基础科学重视不够。尽管日本全国的R&D支出与GDP之比自80年代后期以来一直高于美、德、法、意等主要OECD国家，但政府对科技的投入一直处于较低的水平。让我们来看日本科技同志改革前一年的1994年的一些数据。1994年的数据显示，日本政府R&D支出占GDP的比例仅为0.62%（自然科学为0.53%），而美国是0.91%，德国0.95%，法国1.10%，英国0.67%；1994年日本平均每个研究人员的R&D支出为2120万日元，而美国1993年就达3150万日元、英国2810万日元，德国在1991年已达3150万日元、法国3710万日元；1994年日本平均每个研究人员只有0.13个辅助人员，而德国和法国是1.1个，英国1.2个；日本国立大学49%的研究设施和科技厅与通产省所属实验室29%的R&D设备运行都已超过了20年，这些实验室82%的活动设备都已超过了服役期。[ ]受到行政管理体制等因素的影响，日本科技体制中的另一大问题是，不同部门（大学、政府实验室和私营公司等）间、不同研究领域间的研究人员难以合作，影响了科技创新以及科技对经济推动作用的发挥。此外，由于终身雇佣和年功序列等日本特有制度以及缺乏竞争机制等原因，日本的科研缺乏活力，不利于青年科学家的成长，科学研究领域对许多年轻人的吸引力不够，严重影响了科学事业的健康持续发展，如此等等都对日本科技创新形成障碍。市场导向的科研虽然对经济发展有着直接作用，但基础研究的缺失与不足势必造成科技创新的巨大阻力，而基础研究需要政府更多地投入，科技体制改革更需要政府来进行，日本必须大幅度增加政府对R&D的投入，同时建立灵活高效的科技管理体制，才有可能实现新的科学和技术突破。
曾任日本内阁科学技术政策担当大臣的尾身幸次先生于1995年向众议院陈述科学技术基本法提案的理由时指出，日本从发达国家引进先进技术的时代已经结束，今后，必须向新的科学技术领域拓进，最大限度地发挥创造性以开拓未来；与此同时，日本为了解决自然资源匮乏、人口急剧老龄化、产业空洞化、经济自由化和全球化所带来的经济竞争加剧等问题，必须发展独创性的、尖端的科学技术，开创新的产业。[ ]一位日本资深科学家也表述了同样的观点：“战后日本的产业政策是要在技术上赶上西方，当时的科技战略是为促进产业发展而从美国和其他西方国家引进科学和技术，通过技术转移和工程技术进步，日本如今已跻身于世界经济强国之列”。于是，“不能再从别人那里照搬什么了，因为你已经站在了前沿。你必须在科学上有独创，有自己的技术突破。……否则，日本的产业将不会创造新的奇迹”。[ ]总之，无论是科技管理者还是科学家都明确认识到日本科技政策与体制改革的必要性与重要性，必须从战后以引进为主转向基础科学推动为主，实现科学技术的全面进步。21世纪的日本已步入“科技创新立国”的新时代。
2 走出传统体制与更新认识：体制改革的契机与条件
仅有改革的挑战或要求还不够，必须具备改革的契机与条件，才能深入到科技体制的全方位改革。实际上自20世纪80年代初开始，日本已开始意识到对基础研究的忽视可能会影响到国家经济社会与科技的可持续发展。文部省、通产省、科技厅等政府机构和部门为推动科学技术、尤其是基础研究的发展，也曾陆续制定和实施了一些带有改革色彩的政策措施，1992年内阁办公室的科学技术会议还提出了政府将R&D经费增加一倍的建议。但为什么到90年代中期《科学技术基本法》才得以通过和颁布，科技体制改革才正式启动呢？最直接的原因是，90年代中期日本的政治体制改革发生了重大的变革，科技体制随之而变化。随着自民党相继在国会的参众两院失去多数席位，1993年自民党结束了一党执政的历史，被迫与其他政党一起组建新政府，自1955年由自民党长期单独执政以来所确立的所谓“55体制”走到了尽头。
2.1 政治体制改革与《科学技术基本法》的颁布
关于“55体制”及其在战后对日本社会、经济和科技发展的积极作用与弊端，西方和日本学者都有不少研究。这一体制的主要特征是官僚政治，立法机构与行政机构高度一致，几乎所有的立法动议都来自于官僚机构——政府各官僚机构及其官员是权力的核心，其影响力远大于国会和内阁；官僚机构或部门条块分割严重，而且，为了维护各自的既得利益，它们一般不愿冒险提出超出自身利益之外的政策动议。[ ]1995年通过并颁布的《科学技术基本法》就不是来自政府部门的动议，而是在社会党党魁村山富市担任内阁总理大臣期间由国会提出审议的，这在日本战后的立法史上是罕见的。当时失去国会多数席位的自民党为了重新获得公众的信任，在国会积极致力于新的立法建议，而当时任国会科学技术委员会委员长的自民党议员尾身幸次一向极力主张日本发展基础研究，由他向国会提出《科学技术基本法》的提案也就不足为奇了。
《科学技术基本法》开宗明义说明该法旨在提高日本的科学技术水平，在各条款中，第九条关于科学技术基本计划的规定至关重要[ ]。根据这一条款，政府应当每五年制定一次推动科学技术发展的基本计划；基本计划应包括政府促进R&D（基础研究、应用研究、开发研究以及技术开发）发展的综合性和系统性方针，涵括研究设施的装备、R&D信息集成的促进、R&D环境建设等相关的政策。为了切实保障基本计划的实施，政府应在每年度国家财政允许的范围内，采取必要措施从经费预算上予以保证。日本政府的两期科学技术基本计划（1995-2000财年、2001-2005财年）以及政府科技投入的大幅度增长、科技政策形成机制和科技体制等方面的一系列改革，都直接源于该基本法。
日本政治体制改革经历了一个过程。中央政府行政管理体制改革自1996年开始酝酿，1997年12月正式提出，到1999年才开始实施，改革的核心是削减中央政府各部门的权力，通过精简机构达到降低政府的运行成本以及提高效率的目的。在国会的批准下启动的一系列改革法案，其中包括改革内阁体制、合并政府机构与部门，还包括改革国立大学和国家实验室等等，这些政策措施对日本科技体制产生了深远影响。政治体制改革成为深化科技体制各个的契机，为日本战后五十年科技体制的重构提供了条件。
2.2 对基础研究性质与作用的再认识
除了政治体制改革对科技体制改革所产生的直接推动作用之外，科技界及相关各界对科技活动及其作用基本认识的变化，也影响到对改革的期望值以及改革目标的认同度。虽然基本法中所指的科学技术的范围覆盖了R&D的全部活动，但鉴于日本的应用研究与开发能力在80年代初就已达到世界先进水平，也正因此造成对基础研究的忽视引起日本国内外科学界的广泛批评。所以，从某种意义上可以认为，基本法的核心是要提高日本的基础研究能力，并以此提升国家竞争力。那么，人们真的相信基础研究能提升日本的国家竞争力吗？在80-90年代的日本，人们是如何看待基础研究的？
在战后的很长一段时间里，在关于基础科学及其与技术创新关系的认识上，包括日本在内的许多国家一直流行从基础研究到应用研究、再到试验发展及至生产经营的所谓“线性模型”。基础研究被认为是“为了科学知识的增加而进行的工作，不考虑实际的特殊应用”[ ]，但随着人们对科学研究与技术创新过程及其性质认识的加深，80年代以来，诸如“并行模型”、“链式连接模型”等越来越多的“动态模型”取代了原来的“线性模型”。其中，一些模型就是建立在对日本创新型公司研究的基础之上的，如平泽冷提出的“并行模型”就是将研究、开发、生产及销售各阶段看作是相互重叠而非按时间顺序排列的；竹内广孝和野中郁次郎则进一步对这两种模型进行了对比，将“线性模型”比作接力赛，将“并行模型”比作橄榄球比赛，以此说明技术创新的诸要素之间是一种整体配合的关系。[ ]这显示了日本专家对基础研究在技术创新乃至经济增长中重要地位的确认。美国政策研究专家认为，1996年出台的日本科学技术基本计划所体现的新的科技政策，改变了日本科技政策重在技术开发的战后模式，以一种新的眼光来看待基础研究及其作用，并努力在基础研究、应用研究和开发研究之间达至平衡。[ ]
3从政策制定到机构改革：体制改革的主要举措
科学技术基本法颁布之后的日本科技体制改革堪称全方位的改革，在科技政策形成的机制、科技计划的制定与实施、科技管理机构和科研机构的法律地位及其管理等诸多方面，都进行了实质性的改革，的确是战后科技政策与组织管理的一次“根本性重建”。以下分三个方面分析其主要改革举措。
3.1 重构科技政策体制与机制
一个国家的科技体制由科技活动的决策、执行和管理等机制及相关部门所构成，其中决策机制的中心地位是不言而喻的。改革前日本政府制定科技政策的决策机制随时代发展已呈现重大缺陷，相关部门虽有针对自身利益而提出政策变革的动议，但内阁和国会缺乏进行统一规划与协调的独立的政策机构。改革后的政治体制加大了内阁及总理大臣的权力，尤其是在政策制定方面，注重发挥其超越各部门之上的综合协调作用。
2001年1月6日日本政府实行了内阁改革。新设立了内阁办公室，直接对内阁总理大臣负责。从法律地位上讲，其地位高于各政府部门，其成员不仅来自政府各相关部门，而且来自民间和非政府组织。内阁办公室特设的担当大臣中有一名为科学技术政策担当大臣；内阁还设立了几个相应的“智囊”机构（称之为“会议”），负责科学技术政策的机构是“综合科学技术会议”[ ]，在法律上受内阁总理大臣领导，但实际上由科学技术政策担当大臣具体负责，其规模、组织、权威和职责都远远超过了其前身——1959年设立的原“科学技术会议”。
与原科学技术会议相比，综合科学技术会议的特点表现在以下三个方面[ ]：（1）战略性与及时性。该机构负责起草综合性科学技术战略，讨论与研究科技资源配置问题，并对国家重大的R&D活动及计划开展评估。该机构每个月开一次会，而不是象过去的科学技术会议那样每年开1-2次会。（2）综合性。新体制下的科技政策讨论与制定包括了人文社会科学，而不是如旧体制下只有自然科学；因此，涵括科学、技术与社会等重要而广泛的问题都在综合科学技术会议的科技政策考虑之列；（3）自主性。新机构更多地是向内阁总理大臣提出政策建议，而不是被动地回应总理大臣的咨询要求。2001年3月，综合科学技术会议结合审议第二期科学技术基本计划，提出了国家的4个重要战略科技领域，即生命科学、信息技术、环境科学和纳米技术/材料，还向公众宣布日本“在未来50年内产生30位诺贝尔奖得主”的奋斗目标，这一目标也写进了基本计划。另外，该机构还与内阁办公室的另一个“智囊”机构“经济财政咨询会议”合作，在国家预算编制和实施过程中发挥重要影响。2001年6月经济财政咨询会议将“科技创新立国”的思想写进了其基本方略中，保证了科学技术预算的地位，并且在2002财年的具体预算编制中，将科学技术列为国家财政的7大重要领域之一。可以看出，综合科学技术会议力图改变过去科技政策制定中的部门分立色彩，以及科技发展与国家财政预算关系不够紧密的状况，加强了科技政策的战略性、全局性和综合性，成为推进科技体制进一步改革的制度保障。
3.2 制定与实施科学技术基本计划
根据日本科学技术基本法，政府每五年制定一次科学技术基本计划，通过基本计划的实施，增加对R&D的投入，提高日本科研人员的创造力，在基础研究、应用研究和试验发展间建立更为协调的平衡关系。如前所述，自1996年起日本已连续制定了两期基本计划。
日本在第一期基本计划中提出，到2000财年政府将R&D投入增加一倍，1996-2000财年累计R&D投入为17兆日元（约1500亿美元）[ ]，这在90年代中后期经济尚处于低迷状态的日本无疑是个惊人之举！但是，与提出的科技体制的改革目标相比，这样的投入还不是最令人吃惊的。基本计划明确指出，要“构建新的R&D体系”，以使科技更有效地与经济及更广泛的日本社会相联系。第一期基本计划中最重要的政策措施还包括：在国立研究机构和国立大学引入人员任用任期制，到2000年创造10000名博士后研究人员位置，通过改变知识产权的有关条款和放宽国立大学研究人员的兼职限制等举措促进产学合作，改变传统的资助模式加大竞争性经费的比例，引入严格的、系统的评价程序，并将评价结果应用于研究经费的分配，大力改善大学的R&D设施与设备等等。显然，在经费充足等前提条件下，上述政策措施中有一些实行起来相对简单，但另一些的实施则较为困难，需要改变已经存在了半个多世纪的科技体制与机制、乃至人们的观念。2000年前后一些针对第一期基本计划实施的评估也表明，人们普遍对投入的增长和博士后位置的增加表示满意，而对科技体制改革的效果有所不满，希望继续进行深层次的改革[ ]。
日本第二期基本计划的制定和实施是在国家行政管理体制发生重大变革的过程中进行的，也直接受到这一变革的影响。因此，如果说第一期基本计划的目标还只是对日本科技体制的基础有所改进的话，第二期基本计划则是针对科技体制本身的改革，尤其是科研体制的改革[ ]。第二期基本计划提出，2001-2005财年日本政府的R&D投入继续增长，五年间将共投入24兆日元。除了增加投入之外，基本计划的主要目标有6个方面：确定政府R&D投入的战略方向，营造R&D的竞争环境，提高人才的流动性，改进R&D评价体系，通过促进官、产、学结合加强对研究结果的应用，以及促进科技界与社会的交流。该基本计划在科研体制改革方面最重要的举措有两项。一是大幅度提高竞争性科研经费，将2000财年的9%提高到2005财年的18%，进一步扩大研究人员对研究课题选择和经费使用的自主性，为科研营造活跃的环境，同时改进评价活动，建立最大限度发挥科研人员创造力的评价制度；二是允许为竞争性研究课题匹配30%的间接经费，由获得竞争性经费的研究人员所在机构统一管理，用于改善获得竞争性经费人员的科研环境，提高所在机构的科研能力，同时促进科研机构之间的竞争，以提高研究质量。[ ]第二期基本计划目前还在实施中，其效果虽一时尚难以评估，但可以肯定的一点是，由于综合科学技术会议的设立和运行，基本计划中涉及到跨部门或多机构的科技政策和R&D活动的实施将更为有效，而且在执行中出现的问题也将得到综合科学技术会议更及时的讨论，有利于问题的解决。
