摘要：概括分析了鼓励式的、禁止式的、允许式的、预警式的国家农业转基因生物安全政策的特征；结合转基因作物的环境风险与收益评价，探讨了各种模式的政策合理性。得出：鼓励式的农业转基因生物安全政策只考虑基因作物的收益，无视其存在的环境风险，潜存着较大的风险；禁止式的农业转基因生物安全政策在防范转基因作物环境风险的同时，把其收益也完全放弃了，是过犹不及的；允许式的农业转基因生物安全政策没有意识到转基因作物环境风险的特殊性，不能事后补救；预警式的农业转基因生物安全政策在有效应对转基因作物环境风险的同时，取得转基因作物收益，能够兼顾风险与收益。由此，鼓励式的、禁止式的、允许式的国家农业转基因生物安全政策是不合理的，而预警式的国家农业转基因生物安全政策是合理的。
关键词：国家农业转基因生物安全政策；模式；风险；收益；合理性

Abstract: This paper generalizes the characters of promotional, preventive, permissive and precautionary safety policies of agriculture genetically modified organisms. Basing on this and integrating the risk and income assessment of genetically modified crops, this paper discusses the rationality of policies of various patterns. Through the analysis, we came to the conclusion that promotional safety policy of agriculture genetically modified organisms has some risk, which only considers the income of genetically modified crops while ignores their environmental risks; preventive safety policy of agriculture genetically modified organisms is “going too far is as bad as not going far enough”, for it abandons all income while keeping away the risks of genetically modified crops; permissive safety policy of agriculture genetically modified organisms doesn’t recognize the specialties of environment risks of genetically modified crops, so remediation afterwards is impossible; precautionary safety policy of agriculture genetically modified organisms can give attentions to risks and income, because when it deals with the risks of genetically modified crops, it can catch hold of their income. Therefore, promotional, preventive and permissive safety policies of agriculture genetically modified organisms are irrational, while precautionary safety policy of agriculture genetically modified organisms is rational.
Key words：National safety policy of agriculture genetically modified organisms; Pattern; Risk; Income; Rationality


Robert L.Paarlberg对美国、欧盟、中国等1999年-2000年的农业转基因生物安全政策进行了分析，认为可分为四种政策模式：鼓励式的（promotional）、禁止式的(preventive)、允许式的(permissive)、预警式的（precautionary）。[1]p9-10这四种模式的国家农业转基因生物安全政策的合理性如何，本文对此进行探讨，目的是为国家制定恰当的农业转基因生物安全政策提供理论依据。

一、鼓励式的国家农业转基因生物安全政策：潜存较大的风险
这种政策的制定主要是为了加速转基因生物技术在一国范围内的应用。它建立了比较低的生物安全标准，甚至没有生物安全标准，对转基因作物的种植不进行生物安全检查或者仅仅采取象征性的检查。所谓象征性的检查就是对那些已在其它国家得到认可的作物都给予生物安全认可。
这种模式的政策合理性关键在于：如果转基因作物的商业化种植不产生风险或只产生少量的、微弱的风险，如果在其它国家得到安全性检验而被认可的转基因作物的安全性能得到保证，则该政策就是合理的；否则，就是不合理的。
事实上，转基因作物的田间释放是可能存在一定环境风险的：“转基因逃逸”（花粉的传播）引起的“基因污染”，会诱发害虫和野草的抗性问题，诱发基因转移跨越物种屏障而造成自然生物种群的改变以及食物链的破坏；转基因作物作为外来品种进入自然生态系统，往往具有较强的“选择优势”，其本身可能会演化为“超级杂草”，淘汰原来栖息地上的物种，影响植物基因库的遗传结构，致使物种呈现单一化趋势，造成生物物种数量剧减, 甚至会使原有一些物种灭绝，导致生物多样性的丧失 。对此，中科院院士朱作言指出：“缺乏生物多样性的话，单一的品种抵御病害和恶劣环境的能力是非常脆弱的，病害一旦发作起来往往是全军覆没。”[2]
不仅如此，转基因食品对人体也可能存在着潜在的风险：导入的基因并非原来亲本动植物所有，该外源基因及其表达产物是否具有毒性？如果有，则可能使转基因食品含有已知或未知的毒素，对人体产生毒害作用；导入基因的来源及其表达的蛋白氨基酸序列与已知的致敏原是否具有同源性甚至是否产生新的致敏原？如果具有，则可能使转基因食品含有已知或未知的过敏原，引起人体的过敏反应。目前在基因工程中选用的载体大多数为抗生素抗性标记。抗生素抗性通过转移或遗留转入食品而进入食物链，是否可能使进入人和动物体内外的微生物，产生耐药性的细菌或病毒？如果可能，则使人体产生对抗生素的抗性。转基因食品中的主要营养成分、微量营养素及抗营养因子的变化，是否会降低食品的营养价值，使其营养结构失衡？转基因生物所引入的外源基因往往可以表达出蛋白质，是否可能会引起生物的代谢发生变化，造成该生物营养成分的改变？如果这些是可能的，则会导致食物的营养价值下降或造成体内营养素紊乱。
不可否认，以上概括的转基因作物的风险只是理论上的论述，是一种理论上的可能性，而且当前的科学研究还没有足够的和充分的证据表明转基因作物是否会产生这样的风险，但是已有迹象表明，这些风险存在着由潜在的转化为现实的可能性。比如，在转基因作物杂草化问题上，国外已有相关的报道：“近几年,在美国中北部地区,随着转基因抗性作物的大面积种植,自生的转基因抗性向日葵、玉米和油菜已成为后茬作物大豆田的主要杂草；在加拿大西部,自生的转基因抗性油菜发生率已达11%,转基因抗性春小麦种子在土壤中至少可以存活5年,在后茬作物田平均密度可达5.2株/m2,这是始料未及的问题。”[3]。在转基因作物影响生物多样性上，“墨西哥是玉米的起源国和品种资源的中心，2001年9月18日墨西哥政府公布了墨西哥玉米已受基因污染的研究报告，2002年1月23日墨西哥政府提供了新的信息，完善了2001年9月的研究数据，确认墨西哥玉米受转基因污染的事实，2003年4月23日墨西哥政府再次确认了本土玉米品种受转基因污染这一事实。其国家生态研究所所长Ezcurra指出，污染率平均是8％，有的地方甚至超过10％。”[4]在我国，也有一些转基因抗虫棉破坏当地生态环境的相关报道。同样地，转基因作物的健康风险也存在着现实化的可能性。比如有报道称，美国孟三都公司生产的抗除草剂大豆含有一种类似雌激素的化学物质，人食用后会对人体荷尔蒙有一定影响，导致生殖器官异常和免疫系统障碍；菲律宾的儿童食品中含有转基因大豆成分，部分婴儿对其中的一些蛋白质产生了不良反应[5]。
至于对那些已在其它国家得到认可的作物都给予生物安全认可，作象征性的检查，也是不可行的。主要原因在于：
（1）科学认识转基因作物环境风险存在局限性
从目前对转基因生物环境风险评价的主题看，涉及基因工程，“毕竟基因工程研究是新领域，对于转基因生物出现的新组合、新性状及潜在的危险性缺乏足够的预见性。”[6]而且转基因生物环境风险评价很复杂，存在知识差异和数据缺乏，“知识差异和缺失的数据（质化和量化）就像是硬币的两个方面。一些缺失的数据可以通过研究产生，其他的可能会因为生态系统的复杂性、出现潜在负面影响的时间框架或者这些影响的间接特性等而很难获得。”[7]
从对转基因生物环境风险的评价方法看，有关评价的原则和一般模式在生物安全领域内已经取得一致，而有关风险识别和风险评估的具体方法尚处于初级阶段，评估手段多为定性描述，很难进行定量衡量。“由于缺少适当的方法学、基本的知识及关于效果的清晰的基本资料，环境的研究通常很难进行。”[8]
从评价转基因生物环境风险的水平看，“21世纪之初，世界科学的水平还不可能完全精确地预测一个基因在一定的新遗传背景中会发生什么样的相互作用。而且转基因生物是过去人类历史上从未经历和遇到过的新鲜事物，其对生态环境的影响存在着很多不确定性和模糊性，转基因作物在环境中的行为、边界条件、影响过程和机制、各种因果关系等都是很不清楚或难以界定的。”[9]p.128，148“由于科学发展水平的限制，对转基因作物的环境安全性还没有一致的结论，特别是缺乏田间试验结果，尚不能作出精确的评价。”[10]
从对转基因生物环境风险评价的结果看，学者们已经对第一代转基因生物的一些未知风险进行了详细讨论，但是，还有更多的风险没有讨论，其中包括基因水平转移（horizontal gene transfer, HGT） [11]。而且，当前使用的抽样和探测方法可能无法探测食品和饲料中的转基因材料[12]，这可能会带来很严重的公共卫生后果，如能及时地被探测到，便于采取有意义的预防行动。[13]
所有这些表明，对于转基因生物环境风险，有很多领域的研究被遗漏，并且还缺乏足够的资料对转基因生物环境风险进行准确评价，有些潜在的影响还无法预测。转基因生物环境风险既不是直接可感知的风险，也不是能够被科学完全认识到的风险，而是科学不知道的或科学不能完全知道的，从而在很大程度上不能确定和达成一致认识的风险。也就是说，科学在认识转基因生物环境风险上具有不确定性。那些在目前还没有鉴定为产生环境风险的转基因生物，可能在今后的商业化应用过程中产生环境风险。鉴此，被他国经过转基因生物安全鉴定而被认可的转基因作物，其安全性并不能得到保证，仍然应该保持警惕，而不应该像鼓励式的转基因生物安全政策那样，对此失去警惕，加以认定，仅作象征性的检查。
（2）别国的转基因食品安全检测并非完全可靠
现在对转基因食品是否安全的检验普遍采用的是“实质等同性原则”，即“如果一种新的食品或成分与一种传统的食品或成分‘实质等同’，即它们的分子、成分与营养等数据经过比照而认为实质相等的，则该种食品或成分就可以视为与传统品种同样安全。”[14]而现实的情况是“由于现有科学研究和知识的限制以及时间的限制，转基因作物对人类健康是否有危害呢？一时还难以断定，需要充分的科学依据和长时间的实践检验，需要时间来检验。”[15]
就拿转基因生物技术公司或检测机构来说，一是很难收集、建立适用于所有可能的基因改造作物的数据库，因此也就很难把需要检测的作物的基因成分检测出来；二是还未能给出精确的检测手段，这就使得这一检测原则实际上成为一种模糊性原则，对不断出现的新的转基因作物品种的检测是无能为力的；三是没有大量的经费来建立作物安全认证和安全追踪体系，不能进行全面、深入、长期、复杂的检测操作。在这种情况下，某些转基因生物技术公司或检测机构所谓的“转基因作物与传统作物‘并无不同’，转基因作物是安全的，实际上它比常规作物经过更加全面的科学测试，因此应当更加安全，”只是在有限的经费支撑下和一种局部的、短期的、表面的、不确定的操作下认定的，是有很多漏洞的，是没有科学根据的，其目的一是利用这种貌似正确实则错误的原则，避免进行昂贵、耗时的长期检验，节约成本；二是为在短时间内取信于人，推销他们的转基因作物以获取利益。
从逻辑上看，只有当一种转基因食品与另外一种传统的食品所含有的所有分子、成分与营养等数据都实质等同时，才能将该种食品或成分视为与传统品种同样安全。目前世界上的任何国家或生物技术公司都不可能达到这一点。因此，对别的国家或生物技术公司根据这样的安全检测原则而给予生物安全认可的转基因作物，是不能不加怀疑地给予相应的生物安全认可的。
（3）作物安全与否是相对于具体的生态环境而言的
即使不考虑转基因生物安全评价的局限性，而认定某些生物技术公司或检测机构对某种转基因生物安全性的认定是确定的，即某种转基因生物是安全的，我们仍然不能就认定它是安全的。因为，转基因作物的安全与否是相对于具体的生态环境而言的，“一些植物物种在一个环境中（特殊的生活环境、气候带或者地理区域）可能被看作是严重的杂草，而在另一个环境中则被认为是一个几乎没有生态学和经济上的重要性的物种、一种令人喜欢的‘野花’或者生物多样性的一个重要组成部分”[16]。鉴于此，一种作物在某个国家获得了生物安全认可，这只是表明它们在这个国家的生态环境中是安全的，而这样的作物在别的国家的生态环境中也许就成了富有侵略性的和破坏性的外来物种，是不安全的。就此而言，对别国所给予的生物安全认可的作物也给予同样的生物安全认可，是不可行的。
总之，转基因作物风险存在着由潜在的转化为现实的可能性，而一旦这样的风险成为现实，那么将会给生态环境带来极大的破坏性影响。鼓励式的农业转基因生物安全政策无视这些方面，盲目地引进并种植转基因作物，其结果很可能招致巨大的环境代价，使其所获得的收益失去意义。因此，鼓励式的农业转基因生物安全政策只关注收益不关注风险，潜存着较大的风险，是不合理的。

二、禁止式的国家农业转基因生物安全政策：过犹不及
这种模式的国家农业转基因生物安全政策的导向是，政府可能完全阻塞和禁止转基因农作物技术在一国范围内的应用。在这种政策下，要么是由于可证实的风险，要么是由于尚待证实的各种不确定性风险，对新的转基因作物品种不进行生物安全检查，而仅仅基于转基因作物的新颖性，就简单地拒绝转基因作物的种植和进入市场。[1]p.24这种政策是另一种极端，仅仅为了保障生物安全而完全放弃发展转基因作物技术的应用。
这种模式的国家农业转基因生物安全政策是存在欠缺的。表现之一是它没有区分各种转基因作物的风险水平，虽然从目前科学研究领域对转基因作物认识水平来看，还很难定量地评估转基因作物的环境风险，但是，在评估转基因作物环境风险时，可以依据评估程序，在遵循科学性（Science-based）原则、熟悉性（Familiarity）原则、逐步评估（Step by Step）原则和个案评估（Case- by -Case）原则的基础上，最大限度地确保风险评估结果的准确性和可靠性，以识别风险的种类，推断风险发生的概率、所产生的潜在危害程度和风险水平（限于篇幅，具体内容不再详述）。各种转基因作物释放所引致的风险情况是不同的，我们应该在进行坚实的风险评估基础上，确定相应的对策，决定是否禁止某种转基因作物商业化种植或使用，而不应该像禁止式的国家农业转基因生物安全政策那样，仅仅基于转基因农作物的新颖性就简单地拒绝所有转基因农作物的种植和进入市场。因为，转基因作物的种植是有一定收益的，具体体现在以下几方面：
（1）较大的经济效益
由于通过转基因技术把优良的基因转入到了转基因作物中，一定程度上改善了其品性，提高了其产量，减少了生产成本，所以转基因作物具有明显的经济效益。据ISAAA的统计，2005年全球共种植转基因作物9000万公顷，直接的农业收益大约是50亿美元，如果再加上阿根廷种植的第二熟大豆所产生的收益，那么收益将增加到56亿美元。

（2）具有一定的环境效益
在过去，种植传统的作物，需要喷洒大量的化学农药，这就给生态环境造成了较大的压力，严重影响到生态系统的健康发展。而抗虫、耐除草剂转基因作物的种植，减少了农药的使用，降低了环境影响指数 ，从而减轻了对生态环境的破坏。
据ISAAA的统计，从1996年开始，种植转基因作物的那些耕地用于农作物的农药总量减少了7％，环境影响净减少了15.3％。自1996年开始，由于转基因耐除草剂大豆的种植，相比于种植传统的栽培植物，除草剂的使用量减少了4.1％，环境影响减少了20％。从1996年开始，转基因抗虫棉的种植，相比于种植传统的棉花，杀虫剂的使用量减少了19％，环境影响减少了24％。[18]p.xi-xii
因此，转基因作物的经济效益和环境效益是很明显的，如果一国放弃了转基因作物的种植及其产生的效益，将是一个重大的损失。
（3）有利于维护消费者和生产者的健康
以改善作物的营养成分、消除过敏原和抗营养因子的转基因作物为代表的第二代转基因作物将提高民众的健康水平，使消费者直接受益。比如，人体无法自己合成色氨酸，而植物性食品中的色氨酸含量少，人们只能从动物性食品中获得，而美国培育的转基因玉米，其色氨酸——人体必须的营养素之一的含量比普通玉米多20%。这种转基因玉米可以大大提高现代人的饮食质量，而且也给素食主义者带来福音。 [19]再比如，世界卫生组织的数据表明，每年全球大约有50万儿童因为缺乏维生素Ａ而失明，英国科学家新开发出的一种富含贝塔胡萝卜素的转基因稻米有助于改善儿童维生素Ａ缺乏和因此导致的失明等情况。因为人体能够将贝塔胡萝卜素转化为维生素Ａ，所以长期食用这种新型转基因稻米可以使儿童避免维生素Ａ缺乏和因此导致的失明。[20]
转基因作物不仅对消费者的健康有益，而且也可以维护生产者的健康。转基因作物的种植可以减少农药的喷洒量，这就可以减少农民在喷药过程中的中毒现象。中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜博士在1999年至2001年对中国华北和长江流域棉区农户进行了实地调查，其中1999年对283户棉农的调查表明，种植Bt转基因棉花的棉农农药中毒现象比例为5％，而种植常规棉花的农户农药中毒比例高达22％，2000年所调查的407户棉农中，种植Bt转基因棉花农户农药中毒比例仅7％，而种植常规棉花的农户农药中毒比例达29％。[21]
（4）为保障粮食安全作贡献
要解决粮食问题，就必须提高粮食产量。而提高粮食产量只有两种途径：一是扩大耕地，二是提高单产。对于第一条途径，是行不通的，因为各国的城市化、工业化占用了大量的耕地，荒漠化、水土流失等生态破坏减少了大量耕地，这使得各国未来耕地面积不可能增加，最多和现在持平（通过努力开垦更多新的耕地）。对于第二条途径，即通过使用大量的肥料、农药和运用传统的植物培育技术（比如通过杂交来培育新的优良品种）提高单产，这在“绿色革命”中确实发挥了很大的功效，解决了几亿人的吃饭问题，但发展到现在，出现了很大的“瓶颈”，很难再有大的突破。[22]
在这样的情况下，粮食问题的解决需要诉诸新的现代科技力量。转基因技术的应用和转基因作物的种植似乎让我们看到了一缕曙光，因为它在提高粮食单产上很有潜力。
综合上面的论述，禁止式的国家农业转基因生物安全政策实际上抹杀了各种转基因作物风险的多样性和差别，而将之统一认定为具有高风险水平的、高发生概率的和严重危害程度的，这是不科学的。而且，如果一旦实行了禁止式的国家农业转基因生物安全政策，就会仅仅因为转基因作物可能存在的风险而不进行转基因作物的商业化推广应用，虽然这可以将风险系数降到了零，但同时其各种收益也被完全放弃了，显然这是不恰当的。因此，实行禁止式的国家农业转基因生物安全政策，是顾此失彼的，过犹不及的，不合理的。

三、允许式的国家农业转基因生物安全政策：事后补救不可行
这种应对转基因技术的生物安全政策的取向是中立的，既不打算加速也不打算放慢其在一国范围内的应用。这种模式的政策，第一，建立了比较高的生物安全标准，运用标准化的试验进行个案分析(case-by-case)、检测新的品种的转基因作物的风险；第二，对转基因作物风险的检测只是基于产品本身（product-based）或产品的预期用处，而没有考虑到产品的生产过程，即转基因农作物技术的新颖性。所以不会认为转基因作物由于其独特的特性而比传统农作物具有更多的、固有的、新类型的风险；第三，对转基因作物风险的认定采取“可靠科学”(sound science)原则[23]，即认为在当前的科学水平下，没有发现风险就是不存在风险，而不会考虑那些推测性的、不确定的风险；第四，没有专门针对转基因作物的法规和管理机构，而是把转基因作物同传统作物一样看待，用传统的方法加以管制。采取允许式的国家农业转基因生物安全政策的国家，比较典型的是美国。因此，有些学者也把这种政策模式称为美国模式。
根据允许式的国家转基因生物安全政策的内涵，这种模式的政策依据有三点：一是转基因技术无新颖性；二是转基因作物没有特殊的风险；三是没有发现风险就是不存在风险。
深入考察，以上三点依据都是不牢靠的。