摘 要: 公众参与科学技术决策是近年来在世界各主要国家广为流行的发展趋势。本文分析了公众参与科学技术决策的动因，把发达国家经验的主要经验概括总结为：政府促动，科学协会和民间组织积极参与；方法的多样性和制度化，对建立我国公众参与科学技术决策制度提出了若干建议。
　　　关键词：公众参与；科学技术决策；科学与社会

Abstract: The paper discuss the driving forces behind prevailing of public participating science and technology policy-making , study the experiences of advanced countries and make some suggestions about building the institution for public participating science and technology policy-making in China
　Key Words: public participate ; science and technology policy-making;science and society

党的十六届四中全会提出构建社会主义“和谐社会”的伟大构想，成为党和国家的一个政治纲领，社会发展的一个根本目标。党的“十七”大又第一次把社会建设与经济建设、政治建设、文化建设并列，作为中国特色社会主义建设的基本任务之一明确提出来，丰富了中国特色社会主义建设的思想，为我们思考我国科学与社会的关系、特别是公众参与科学技术决策指明了方向。
公众参与科学技术决策自20世纪90年代以来成为世界许多国家的发展趋势[1]，不仅欧美等发达国家，而且日本、韩国和我国台湾等东亚国家和地区也开始采纳公众参与科技决策的方法。近几年来，在东京、汉城和台湾举行的STS方面的会议，公众参与科学技术决策成为一个重要的主题。 [2] 究其原因是，各国和地区更加意识到科学技术的发展要以人为本，在重视科学技术对经济和社会发展带来好处和利益的同时，更加关心其对社会发展和人民生活可能的风险和负面效应，因此需要建立一种新型的政府-公众-科学之间的和谐关系。
近年来，公众参与在我国已经引起各方面的极大重视，并且在一些领域已经开始实践。例如，2005年4月关于圆明园湖底防渗工程的听证会，参与的公众范围广泛，人数众多，并引起了社会各方的广泛关注；又如，2004年12月到2005年6月，中华环保联合会在全国范围内开展了公开征集公众对编制国家“十一五”环保规划意见和建议的活动，此次全国范围内的公众参与活动进一步提高了我国公众参与的水平。在科学技术领域，我国的公众参与也取得了一定的进展。2003年12月，国家中长期科学和技术规划领导小组办公室专门开设了“国家中长期科学和技术发展规划”网站，利用互联网及时向社会公布规划工作的进展，开辟网上专题论坛。仅仅一个多月时间，上网点击人数已经超过3万，并有许多反馈意见。各界人士的意见对于规划的战略研究和制定工作起到了重要的参考作用。这体现了我国未来科技规划乃至科技决策的一个趋势，即将会逐渐引入公众参与。不过，相对于其他领域，我国科技决策领域的公众参与还有待于进一步开展。
关于公众参与科学技术决策近年来引起国内学术界的重视，自2004年左右开始出现了一些研究论文，对公众参与意义、模式等做了一些研究[3]-[8]，取得了一些成果，为进一步深入研究这个问题奠定了基础。但是，这些研究多把公众参与的意义局限在评价范畴上，比较注重公众参与的模式，多在微观层面论述，对于公众参与的宏观环境与动力以及相应的科学与社会的关系探讨不足，对于中国公众参与科学技术决策发展的探讨也不够。本文的目的是探讨公众参与科学技术的动因，研究和分析国际上公众参与科学技术决策值得借鉴的经验，探讨建立中国公众参与科学技术决策制度的思路。
1. 为什么需要公众参与科学技术决策
所谓公众参与是指参与或介入政策过程和决策制定的角色不只是通常的职业专家、政策分析师和决策者，还包括更广泛的社会角色，包括非盈利组织、地方社区、利益群体的代表以及有能力参与的市民。[9] 对于科学技术领域来说，公众一般指传统的科学技术决策主要角色（政府，大学＼研究所和企业）之外的个人和社会组织。[1] 公共参与有程度上的不同，有时是指相关规则制定者和管理者向公众提供信息，有时是指政府通过问卷或焦点小组等方式向公众征询意见，有时是指公众代表积极参与决策过程中。[10] 在这几种方式中，公众参与的程度由低到高，对决策的影响也不断增强。在发达国家，已发展出各种形式的公众参与，普遍包括政府、公众和科学界三者之间的互动。
发达国家的公众参与科学技术活动早在二十世纪六、七十年代就开始了，最初只限定于与科学技术相关的特殊领域（核领域、环境保护和城市规划领域），现在则具有普遍性和新的含义，涉及的领域越来越多，并发展出一系列新的方法，例如，共识会议（Consensus Conference），社区为基础的研究（Community-based research, CBR），情景研讨班（Scenario workshops）等，被越来越多的国家采纳。公众参与科学技术的决策既是现代科学技术发展的需要，同时也是民主政治发展的需要。
3.1 科学技术的发展和应用需要公众参与
科学技术的发展和应用已经广泛而深入地影响到经济和社会生活以及人们日常生活的各个方面，在给人们带来好处和便利的同时，也带来了一些问题和风险，需要公众参与。
（１）科学发展存在着不确定性和风险，需要公众参与。当今科学技术前沿的发展开辟了更为广泛的应用前景，但也带来了不确定性和风险。例如，基因治疗为治疗严重威胁人类健康和生命的疾病方面创造了新的可能性，但是这方面技术的不确定性和风险很大，应用于实践中存在着严重伦理的、法律的和社会的问题；又如，纳米技术既能从根本上改进材料和器件的性能，为基因诊断提供快速、高效的工具，但同时纳米颗粒可能透过血脑屏障，纳米传感也可能侵犯个人隐私等。因此，必须让公众了解科学技术发展带来的可能后果，使他们以某种方式参与到相关的决策中去。近十多年来公众参与科学技术在欧洲国家兴起，一个重要的原因就是在经历了疯牛病事件之后，公众日益关心生物技术（例如基因作物和食品等）所带来的不确定的风险问题与道德问题。
（２）科学技术发展日益受商业化支配，损害到公众利益。当今科学技术的发展受商业化的支配愈加严重，科学研究与应用开发的投入很大部分是由私人企业提供的；许多科学家还在各种私人企业兼职，与之有着紧密的利益关系；有商业化前景、能带来利润的科学研究与开发更容易得到支持。在这种情况下，许多科学研究与应用的目的是出于商业利益的考虑，而并非社会利益，有的甚至与公众利益背道而驰。在这样的环境下，有时产品还不成熟就被推倒市场，或者受到商业利益影响，可能会隐瞒一些关键信息。后者最典型的例子是烟草问题，当年万宝路公司在已有吸烟有害的证据时，严格禁止本公司从事有关的研究，刻意掩盖吸烟有害的证据。因此，要保护公众的利益，就需要向公众公开科技产品的全部信息；在有些情况下，在产品设计和研制的决策过程中就应该引入公众参与，吸取公众的意见。
（３）科学技术的应用单靠科学知识不够，需要结合其他“本土性知识”。科学技术越来越多地为解决实际政策问题提供依据，这些问题常常与地方的自然条件以及社会、经济、政治等因素联系在一起，因此，科学技术用于解决实际问题时，需要结合应用的条件才能得出正确的答案，否则就可能带来负面的影响。1986 年英国著名的坎布里亚羊事件就说明了这一点，当时切尔诺贝利核泄漏遗留沉积的辐射污染影响到位于英国西北部的山区——坎布里亚地区的羊群。政府对此颁布的政策是以科学家的研究为依据的，而科学家的研究是以放射性元素铯在粘土土壤中的活动性质为假设的，但是当地的土壤却不是粘土，而是酸性土壤。这样制定出的政策给当地牧场主带来了巨大的损失，也使得科学家失去了牧场主的信任。［11］这一例子表明，在应用科学技术解决实际问题时，尤其是一些涉及到人民生活、地区发展等方面的综合问题的时候，需要综合考虑本地的特殊情况，考虑到当地广大公众的利益与愿望，才能使问题得到更好地解决。
3.2 决策的民主化需要公众参与
决策的民主化就是要保证让所有受决策影响的人，具有充分的的机会参与决策过程，且有平等的权利来选择议题并控制议程。由于很多科技决策涉及到公众的切身利益，在这种情况下，公众应该获得相应的权利与机会，对那些影响他们自身利益的科学技术相关决策表达自己的看法，以适当的形式反映到这些政策的制定过程之中，以使科学技术的发展更充分地反映民意。公众参与可以使政策的制定变得更加透明，政府对公众的意愿更加了解和重视，并予以更多的反馈，有利于政府政策更有针对性、更合理，也可以使私营机构和志愿组织更多地参与公共服务中，同时在一定程度上避免了“暗箱”操作和腐败行为。公众参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径，是促进新型相互信任的、和谐的社会关系形成的一条有效途径。
西方社会公众参与决策成为潮流，还有一个重要的原因是公民社会（Civil Society）的兴起，公民开始越来越多地借助于各类非营利组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程中，以此表达自身利益，影响公共政策导向，公民社会的发展与非营利组织的活跃成为公民参与强有力的组织基础。
另外，信息社会的到来以及互联网的发展和普及，使普通公民有了更多、更便利、更畅通的信息渠道，获得有关政务治理与管理绩效的信息，为公众参与活动提供了技术基础。
２．国际经验
发达国家公众参与科学技术决策有许多丰富的经验，主要可以概括为三点：政府促动，科学学会和民间组织的积极参与，方法的多样性和制度化。
2.1．政府促动
公众参与科学技术决策最早和最成熟的国家是北欧的丹麦、瑞典、挪威、冰岛等国家，这些国家的政府积极鼓励公众参与科学技术决策，为议会在科学技术领域的决策提供公众的意见。
丹麦是一个强调公众参与和公共讨论的国家，具有较深厚的民主传统。丹麦政府于1986年成立丹麦技术委员会（The Danish Board of Technology，DBT）, 该委员会负责在全国范围内推动公众理解科学技术和公众参与科学技术决策。后来广为流行的共识会议就是其中DBT创造的，它是就某个还没有确定规则的科学技术议题让公众（通常由10~12个市民组成）参与讨论，提出具体政策建议，并以某种方式纳入决策者的决策中。在丹麦，共识会议常常是对应于议会要讨论的科学技术议题而组织召开的，这样可以为议会的决策提供意见。
英国政府自1996年疯牛病事件后开始增加政策的透明度，建立管理部门、科研人员和公众的对话机制，鼓励公众参与争论，并通过争论和科学论证，进一步澄清科学技术对社会的影响，将公众的有益的建议纳入到政策制定之中。近几年英国政府倡议和支持开展的重要的公共争论有关于国家转基因作物和食品未来发展的公开讨论——“基因国家”（GM nation? 2002），关于英国人类遗传学委员会（Human Genetics Commission）的指导文件——《基因指导：确保直接面向公众的遗传学试验得到有效监督》的公众参与咨询活动（2003）。加拿大于 1999　年建立了加拿大生物技术咨询委员会（CBAC），目的之一就是促进公众参与到与规范生物技术及其商业化相关的决策中。CBAC成立几年来，与这个领域的非盈利组织（如绿色和平、地球之友等）就有关问题展开了充分的讨论和合作。澳大利亚也于2000年建立了澳大利亚咨询委员会，负责向各种组织咨询，开展公众参与活动。
欧盟于1998和1999年就开始在其六个成员国——丹麦、德国、英国、荷兰、奥地利和瑞士开展欧盟参与式技术评估项目（EUROPTA），目的是建立一套可用于支持公众参与科学技术讨论和决策的技术手段和程序。2002年，欧盟委员会提出《科学与社会—行动计划》，计划分为三个部分：促进欧洲的科学教育和文化，贴近市民的科学政策和把负责任的科学作为决策的核心，共有38 项行动计划。其中，直接与公众参与科学决策相关的行动计划有：组织地方和区域的“科学与社会对话”（第20项），建立全欧洲科学商店（Science Shop）网络（第21项），国家之间交换关于使用公众参与程序的信息（第22项），就特殊的主题启动公众讨论和听证（第23项），在欧洲建立关于伦理和科学的公众对话（第30项）等。[12] 这些行动计划由欧盟、各成员国政府以及相关组织推进执行，取得了很好的效果。
2.2.科学协会和民间组织积极参与
科学协会在促进公众参与科学技术活动中发挥着重要的作用，如英国皇家学会、英国科学促进会（BA）和美国科学促进会(AAAS)。皇家学会致力于促进公众了解科学争论，提高科学家与公众更广泛地交流科学的技巧。皇家学会设立了大量的讲座和活动，鼓励科学家、政府和工业界以及其他部门之间的对话。皇家学会最大的促进公众参与科学技术的计划是“社会中的科学”（Science in Society），此计划设立的主要目标是促进公众和其他利益相关者参与到科学技术的争论和发展中，方式是讨论班、开展活动以及研究，涉及的领域广泛，最新的活动主题是关于纳米技术和合成生物学的讨论。英国科学促进会也开展大量的公众参与科学技术的活动。在2002年，科学促进会向英国政府提交报告《社会中的科学》，对英国科学发展如何更好地反映公众利益提出了若干重要的建议，得到政府积极反馈。美国科学促进会（AAAS）积极推进公众参与科学和技术活动，设有公众参与科学和技术中心，围绕一系列人们关心的议题，开展科学与公众的对话，这些题目有：干细胞研究和克隆技术，进化和科学教育，科学、技术和国家安全，生物恐怖主义，能源政策，可持续发展，天气变化，遗传药物；新出现的传染疾病，转基因食物，空间探索，纳米技术等。
美国著名的非盈利研究所Loka自1987年成立以来，致力于促进公众参与科学技术决策，使科学技术的决策更能反映社会和环境的需求，它突出的贡献是推动了以社区为基础的研究（CBR）模式在全球的发展。在加拿大，绿色和平、地球之友、加拿大委员会（the Council of Canadians）、加拿大环境法律和政策研究所(CIELAP)和加拿大环境法律协会（CELA）等许多非盈利组织积极介入关于生物技术的争论中，他们把公众普遍关心的问题带入生物技术的政策争论中，包括安全、风险和对环境的负面影响，他们向公众传播更多的信息，开展生物技术及其效果的研究，为介入其中的团体提供法律援助。通过他们的参与，其中的一些公众意见被纳入到生物技术的规范和生物产品的检测中。[13]