第三个原则是“比例的方法”,军事行动的规模、持续时间和程度应以最小的代价达 到预期目的。行动的规模应符合目的和冲突强度。对被介入国政治系统的影响应限定于 完成军事行动目的。
最后一个原则是“合理的前景”,在阻止或消除民众苦难时必须有合理的成功机会, 行动的结果不应该比未采取军事行动更差。军事行动不应冒险引起更大战争。
谁的权力
最困难和最有争议的原则是行使“正确的权力”,当为保护公众目的而发动军事行动 时,联合国,特别是安理会应该具有首要发言权,这是引人注目的焦点。由科索沃引发 的困难问题是,它是不是最后的难题。
这里所列的原则是毫无争议的。毫无疑问,联合国是建立、巩固和行使国际事务权力 的核心机构。其目的是维持国际社会的秩序和稳定,使国际社会成员相互协商,缔结关 于行为规则和正当行为的法律准则的协定,从而保护其他国家的利益。联合国职责不是 靠武力来保证,而是由它承担的合法性行使者的角色来保证。加强权力的做法只能由代 表那种权力的合法机构来完成。联合国组织的联合国军被认为是合法的,因为它是由代 表国际整体的机构授权的;而单方面的军事行动是非法的,因为它是由自我利益驱动的 。
不应寻找其他机构取代安理会,而是如何使安理会更好地发挥职权。无论在何种情况 下,应在军事行动前首先寻求安理会批准。那些要求军事行动的国家,应正式向安理会 申请,并按照联合国宪章第99条要求秘书长提出并讨论。安理会应及时回复这些请求, 并调查发生大规模死亡和种族清洗的地区。在获得充分的证据后,才能支持军事介入。 5个安理会常任理事国应认真讨论,而不是仅仅行使他们的否决权来阻止对保护人类的 军事干预的决定。
如果安理会不能或不愿在迫切需要干预的情况下行动,有两种方案可用。一是由联合 国大会在“统一和平”程序下,组织紧急特别会议讨论这一问题,如1950年朝鲜事件、 1956年埃及事件和1960年的古巴事件曾使用过这种方法。如果使用这种方法就会以多数 票对卢旺达和科索沃事件迅速作出采取行动的建议。二是在联合国宪章第8章的基础上 ,在区域的或分区的组织区内采取行动,但事后应取得安理会的批准。如发生在90年代 初的西非利比亚事件和1997年的塞拉里昂事件。没有联合国安理会、联合国大会、区域 机构授权而自行组织特别部队采取的行动,不会得到广泛的国际支持。现实的政治情况 是,任何军事干预的提议,即使有干预的合法性,但没有安理会和联合国大会的授权, 也不可能取得共识。
如果安理会不针对良心沦丧事件采取行动,如科索沃事件,会产生以下两件糟糕的事 :如果安理会被忽略,就会破坏国际秩序;如果人被屠杀,而安理会袖手旁观,同样会 破坏国际秩序。这种境况的后果是加倍严重的。第一,如果安理会推卸责任,不排除个 别国家采取其他措施来处理这种紧张局势,接着就会出现不受联合国规章限制的军事介 入,这些行动可能是非正义性的,不遵守防御原则的。第二,如果联合国不采取行动, 而是由个别国家组织的特别军事行动代表防御原则,即使整个行动成功,其结果会给联 合国本身带来长期的严重后果,这在北约对科索沃的行动中得到证实,联合国在这种事 件中不能一再推卸责任。
政治意愿的问题
现在,最为紧迫的任务是确保所有国际事务行动能有满意的结果。部分的问题是在世 界上没有几个国家有足够的资产实施军事行动,真正的限制是有多少备用力量足以承担 额外的负担。1993年,联合国维和行动达到高峰,工作人员有78000人,今天,北约和 其他多国部队一道参与联合国事务,士兵达到113000人。即使是那些原则上愿意考虑采 取新军事行动的国家,也需要对如何使用有限的、坚强的军事能力作出选择。
如果正确的选择要在正确的环境中作出,那就只有在支持者中形成必要的政治意愿。 人们通常把太多的时间花费在为缺乏政治意愿而伤心上,而不是去分析其要素和怎样动 员这些要素。动员对军事行动的国际支持,其关键是动员国内的支持,至少是国内的反 对。通常,采用3种立见成效的办法是有帮助的。
道德吸引力在任何政治环境中都能鼓舞人并使事态合法化,政治领导人常常低估了流 行于选民中的宽容和同情心理。防御措施要比军事行动、人道主义援助和战后重建花费 低。如果需要强制性军事行动,越早行动花费越低。国家利益的要求是最轻松最有效的 ,而且可在许多不同层面上提出。保证资源供应、商贸和市场的稳定,那么国家经济利 益就会稳定。无论过去发生怎样的事件,今天,和平要比战争好得多。
对国内选民来说,他们可能要求政府不要为“利他主义”所动,最直接的选择可能是 :好的国际公民资格是一个有关国家私利的问题。当今世界,国家之间相互独立,哪里 有危机,就会产生一系列的问题,如恐怖行动、难民外流、瘟疫流行,毒品交易和有组 织犯罪。解决这些问题,不但是人道主义的要求,也符合每个国家的利益。
对整个国际社会来说,非常有必要能确保下一次大规模谋杀、种族灭绝不再发生,像9 0年代那样的错误不应再发生。好的出发点应是经安理会同意,至少是非正式地同意, 系统地将这些原则运用于所有这类情况。许多舆论认为,主权一定要由“保护责任”来 限定。但在所涉及的行动被广泛接受之前,发生更多像卢旺达那样的悲剧还是可能的。