摘要：科技政策与战略在科技发展中具有举足轻重的地位。近年来澳大利亚的科技政策与战略发生了重大变化，其制定过程也逐步规范化与制度化。本文以澳大利亚研究理事会（ARC）作为政策研究与战略制定的范例，把对ARC的分析置于国家科技政策与战略演变的背景下，深入考察其政策研究与战略制定过程及其产生的作用与影响，提示对我国R&D管理的借鉴与启示意义。
      关键词：澳大利亚 科技政策 政策研究 科技战略 ARC

        Abstract: As a Commonwealth R&D funding agency, Australian Research Council (ARC) play an important role in giving advice on national S&T policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. The paper examines policy research and strategic planning in ARC and their effects in-depth in the context of Australian innovation system, in order to learn lessons for R&D management of our government, especially during this socio-economic transition time of China.
         Keywords: Australian S&T Policy; Policy Research; Strategic Planning; ARC

科技政策与战略是科学技术事业的重要组成部分，在科技发展中占有举足轻重的地位，不同的国家或机构从不同时期国家社会经济和科技发展的需求出发，制定与其总体发展目标相适应的政策与战略，构成了各具特色的科技体制的基石。20世纪下半叶以来，特别是冷战结束后，随着国际政治经济格局的新变化、全球化进程的加剧以及知识经济的崛起，许多国家的科技政策与战略发生了很大的变化，对各国的科技、经济、社会等方面产生了深远影响，科技政策与战略的重要性也被提升到前所未有的战略高度，其制定过程也逐步规范化与制度化。了解这些制度与方法，对于我国制定科技政策与战略、特别是国家中长期科技发展规划和“十一五”科技发展战略具有积极的现实意义。
与美国、英国、日本等国相比，澳大利亚的研究与发展（R&D）规模相对较小，但其研究领域又呈现出往往是科技大国才会具有的多样性，更接近于如我国等发展中大国可能达到的状况，因此，其R&D管理应当是我们关注的研究对象，而国内现有的研究多以美国、日本等科技大国为主，对澳大利亚的研究相对较少。而且，近年来面对知识经济时代的到来，澳联邦政府在推动科技为解决国家社会经济重大问题服务以及在科技管理部门推行绩效管理等方面的改革，和我国转型时期科技体制改革也有相似之处，其科技政策研究和战略制定中的许多方法和经验值得我们借鉴，但国内关于澳大利亚的研究多针对其政策战略的具体内容，缺乏对其制定过程及方法的分析。本文试图以澳大利亚研究理事会（Australian Research Council，ARC）作为政策研究与战略制定的范例，把对ARC的分析置于澳国家科技政策与战略演变的背景下，深入考察其政策研究与战略制定过程及其产生的作用与影响，提示对我国R&D管理的借鉴与启示意义。

1 ARC的改革与发展

1.1 澳大利亚的科技政策与R&D管理体制
澳大利亚具有较强大的科学基础，在科学发现与技术创新的世界舞台上表现活跃。迄今为止，已有7位澳大利亚科学家获得诺贝尔科学奖，SCI统计数据表明，1993-1997年澳研究人员发表科学论文的数量占世界论文总数的2.7%，平均每百万人每年发表的论文数高于美国、德国和法国等科研规模更大的国家。[ ]“澳大利亚的科学基础比许多国家更具多样性，……在地球和环境科学、生物学和医药研究方面特别具有优势”[ ]，这与澳大利亚独特的自然资源状况有关。在一定程度上用以说明科学研究与技术创新间关系的指标——专利对科学论文的引证——显示，在如生物技术和信息技术等知识密集的高技术行业，澳大利亚专利对化学、物理学、工程学和生物学等学科的高质量论文有很高的引用率，而且，这些专利所引用的澳大利亚论文中有95%产生于公共资金资助的研究。[ ]
澳大利亚政府从20世纪20年代后期开始资助科学研究，但直到70年代初以前，联邦政府没有统一的R&D或科技预算，没有全国性的科学咨询机构，没有一个负责制定科技政策或协调全国研究工作的政府部门。[ ]进入70年代后尤其是80年代以来，联邦政府的科技政策理念发生了根本性变化，认为创新对国家的繁荣至关重要，科技政策逐步从对科学研究的自由放任转变为强调科技为国家的经济社会发展作贡献，与此同时，政府也加大了R&D的投入和支出水平。澳大利亚的R&D支出从20世纪80年代起保持快速增长，到90年代中期R&D占GDP的比例已接近经济与合作发展组织（OECD）国家的平均水平，1996-1997澳大利亚R&D的总支出为87亿澳元，约占GDP的1.65%，其中公共部门的R&D支出占GDP的0.85%，在OECD国家中排第四位。[ ]近年来，随着政府进一步鼓励公共部门R&D成果的商业化和私人部门向R&D投资，产业界的R&D支出占GDP的比例持续上升，政府及公共部门对R&D的支持也在加大，但公共资金支持的主要领域仍然是基础研究。
澳大利亚的R&D管理体制呈现由联邦政府起主导作用的多元化格局，政府通过投资和政策引导等方式，在推动科学发展的同时促进技术创新和经济繁荣，其活动范围覆盖了从基础研究、应用研究到实验开发乃至商业化等R&D的各种类型。目前，澳联邦政府资助R&D活动的主要部门和机构有联邦教育、科学与培训部（DEST）、国防科学技术组织（DSTO）、联邦科学与工业研究组织（CSIRO）、国家健康与医学研究理事会（NHMRC）、澳大利亚研究理事会（ARC）、澳大利亚核科学技术组织(ANSTO)等，其中只有ARC是以支持医学研究之外的所有学科的科学研究和研究培训为主的资助机构。
1.2 ARC的成立与发展
ARC的前身是成立于1965年的澳大利亚研究拨款委员会（Australian Research Grants Committee，缩写为ARGC），负责资助大学的高水平科研，澳全国范围的同行评议系统就是自那时起建立和发展起来的。如前所述，70年代、特别是80年代以来，澳大利亚的科技政策发生了很大变化，政府开始质疑使用公共资金的科学研究到底为纳税人贡献了什么，要求研究人员走出“象牙塔”，参与更广泛的竞争，为解决国家社会经济发展中的重大问题服务。[ ]ARC于1988年依据《就业、教育与培训法（1988）》成立，取代ARGC，成为国家就业、教育与培训委员会（National Board of Employment，Education and Training，缩写为NBEET）的组成部分，与原机构相比其职能也得到了拓展，负责资助与管理大学和大学以外的科学研究及其教育计划及项目，完成NBEET和联邦就业、教育与培训部交付的任务，以及就国家优先研究领域或研究政策的协调等问题向NBEET提供咨询。
然而，在ARC成立近10年后，对其整体运行状况开展的评估发现，ARC在履行资助管理和政策咨询这两项职能时不能很好地协调——ARC本身更多地关注资助活动的管理，而负责听取其政策建议的直接主管和决策部门NBEET又对高等教育部门之外的研究政策兴趣不大。[ ]因此，为了使ARC更好地履行职责，同时也是借鉴其他发达国家（特别是美国）的经验，联邦国会于2001年3月通过了《澳大利亚研究理事会法案（2001）》（简称为ARC法案），决定同年7月起，ARC成为联邦就业、教育与培训部（2001年11月26日更名为教育、科学与培训部）下一个法定的独立机构，拥有自己独立的决策部门——ARC委员会，在资助活动及其管理中享有更大的自主权，在国家政策和战略制定中也将发挥更为积极的作用。
1.3 ARC法案及其影响
根据ARC法案，ARC的作用是对联邦政府的研究资助和科学政策提出建议，并推动开展最高水平的、有益于澳大利亚全社会的科学研究与研究培训。在研究资助方面，ARC继续支持除了临床医学和牙医研究以外所有学科领域内具有高度竞争性的科学研究和研究培训；在政策与战略方面，除了ARC原有的就国家优先研究领域和研究政策协调提出建议之外，政府于1999年12月发布的白皮书《知识与创新：研究与研究培训的政策声明》，向ARC提出的3项重点要求也仍然适用于作为独立机构的ARC：帮助形成与保持学术界和产业界、政府组织和国际社会的有效联系；促进公众理解科学及其对社会的贡献；比较澳大利亚与其他研究活跃的国家的科研绩效，并评估国家对科研投资的回报。[ ]
新法案实施后，ARC最大的变化是在其组织结构、资助框架和管理模式等几方面。在组织结构方面，作为独立法定机构的ARC有着自己的决策部门ARC委员会，成员由14位来自有关政府部门、联邦研究资助机构、学术界、产业界和相关社会各界代表组成，ARC的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席执行官（CEO）负责。ARC下设三个部门，即：学科与项目管理、政策与计划协调以及合作部门。其中最大的是学科与项目管理部门，分为6个学科群（生物科学与生物技术；工程学与环境科学；人文学科与创造性艺术；数学、信息与通讯科学；物理学、化学与地球科学；社会、行为与经济科学），每个学科与项目管理机构都有一个专家咨询委员会，负责对研究申请进行同行评议。[ ]
在资助框架的变化方面，新的ARC将原有支持项目、人员、设备和机构的资助类型进行重新整合，避免资助活动中的分散与重复。新的资助框架称为“国家竞争性资助计划”（NCGP），分为两种资助类型“发现”和“合作”——“发现”旨在发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有国际水准的高水平的科学基础，而“合作”则是试图通过加强澳大利亚国家创新系统内部以及澳大利亚与国外创新系统的联系，鼓励和拓展各种合作方式，以使科学研究更好地为社会经济发展服务。[ ]
在管理模式方面，《知识与创新》白皮书提出，新的ARC必须建立计划透明、重在绩效的管理体制。因此，ARC声明每年将提交一份覆盖未来三年的战略计划，设立拟达到的目标，并提出战略实施行动的时间表以及结果形式，以实现真正的绩效管理。[ ]事实上，从2000年到目前为止，ARC共制定两份战略计划，即2000-2002年战略计划和2002-2004年战略行动计划，是ARC资助及管理工作的政策与战略指南。

2 ARC的政策研究与战略制定

ARC不仅在国家科技政策与战略的制定、协调和实施中发挥重要作用，与此同时，ARC也十分重视针对自身资助和管理工作而开展的政策研究和战略制定，以下将分别进行分析。
2.1 国家科技政策研究与战略制定
由于ARC负有向联邦政府提出有关科技活动及其资助政策建议的责任，从成立之日起，ARC就开始了一系列国家科技政策研究和战略制定工作，其中有些是由ARC主持的，有些是ARC参与的工作。
由ARC支持的国家科技政策研究包括政策分析、政策评估和政策建议等多种形式，政策分析重在理论研究，为政策制定奠定理论基础；政策评估重在对已有政策进行评估，为政策调整提供实际依据；而政策建议则针对具体问题，提出可操作的政策措施建议。其政策研究多是利用其与学术界（特别是科技政策研究专家）的广泛联系，以委托研究课题方式或由ARC人员牵头、政策专家参与的方式进行，课题或研究任务完成后形成的专题研究报告、评估报告或政策建议由ARC提交有关部门，其内容涉及国家创新体系的发展、产学研结合、科学研究的资助模式、学科交叉研究、科学研究的评估指标、科学研究及其教育活动的国际化等国际科技政策界也普遍关注的问题。特别是近年来，关于科学研究的商业化问题、知识产权管理问题、科学研究的评估问题等在ARC的政策研究中占到相当的比重，如《将科学研究的效益最大化：ARC和高等教育理事会关于知识产权的联合建议》（1995）、《评估大学的研究：英国和澳大利亚的研究评估实践之比较》（1997）、《学科交叉研究》（1999）、《向未来投资：澳大利亚专利与基础研究的关系》（2000）、《为了国家利益的研究：澳大利亚大学研究的商业化》（2000）、《多样性与集中性：澳大利亚大学的研究资助与研究活动模式》（2000）等。这些政策研究为国家科技政策制定奠定了科学的基础。
ARC主持的国家科技战略制定主要围绕资助战略展开，如90年代制定若干前沿学科的国家资助战略，2000年主办基因组学与基因技术国家战略研讨会，2002年制定国家的优先研究领域等。而ARC参与制定的国家科技战略议题广泛，形式多样。以1999-2000年度为例，1999年针对其参与起草的联邦政府关于21世纪发展高等教育部门研究与研究培训的政策性文件《新知识、新机遇》讨论稿，ARC向学术界和产业界广泛征询意见，以完善这一国家科技发展战略；1999年ARC还参与了国家科学技术普及战略和产学合作战略的讨论和制定；2000年3月ARC主席参加了国家创新峰会，负责主持《向思想投资》主题的讨论；同年3月，ARC主席赴欧洲参加欧盟政策研讨会和出席澳大利亚与欧盟科学技术合作联合委员会会议，推动双方的科技合作；2000年6月ARC主席参与主持了在巴黎举行的OECD全球科学论坛，代表澳大利亚政府提出建立全球创新平台，促进科学研究的国际合作，等等。[ ]可以说，这些战略制定大多是以ARC开展的政策研究为基础的。